Türk Siyasetinde Yeni Tartışma Konusu: Mal Bildirimi, Haksız Mal Edinme ve Kamu Gücünün Kötüye Kullanılması

ÖZET

Türkiye’de yaşamakta olduğumuz yerel seçim ortamındaki son tartışma, adaylardan birinin “gerçekten şaşırtıcı büyüklükteki” mal varlığı üzerinde gerçekleşiyor.

Aslında, kamu gücü kullanan kişilerin; yani siyasetçilerin ve kamu görevlilerinin mal varlıkları ve bu varlıklardaki anormal artışlar, bütün ülkelerde ve bütün yönetim sistemlerinde toplum tarafından yakından izlenen konuların başında gelir. Çünkü kamu gücü ile donatılanların bu gücü kötüye kullanmaları, yine bütün ülkelerde ve bütün sistemlerde çok sık karşılaşılan bir durumdur ve toplum için önemli sonuçları vardır.

Fakat önemine ve toplumun yoğun ilgisine karşın konunun anayasal-yasal çerçevesi ve işleyişi çok fazla bilinmez. Bu nedenle, zaman zaman ortaya çıkan kötüye kullanımların soruşturma ve yargı süreçleri gerektiği gibi takip edilmez ve her olay, gündemi ancak bir yenisi ortaya çıkana kadar meşgul edebilir.

İşte biz, aşağıdaki makalede; gündemdeki bu ateşli tartışmayı bir tür “bilgilenme fırsatına” çevirmeye ve kamu gücünü elinde bulunduranların bu gücü kullanırken mal varlıklarında meydana gelen artışların takibine ve soruşturmasına ilişkin anayasal-yasal süreçleri ana hatlarıyla ortaya koymaya çalışacağız. Ummaktayız ki böylece, bu konunun toplum tarafından daha bilinçli takip edilmesine katkı sağlamış olacağız.

Türk Siyasetinde Yeni Tartışma Konusu: Mal Bildirimi, Haksız Mal Edinme ve Kamu Gücünün Kötüye Kullanılması

Giriş

Türkiye’de siyaset ortamı, söylemleri ve eylemleriyle sürekli gerginlik üreten; kamplaştırıcı, ötekileştirici hatta düşmanlaştırıcı bir ortamdır. Bu gerginlik, parti liderlerinden başlar, aşağı doğru her aşamada derece derece yayılır, partili vatandaşlara ulaştığında ise iyice çığırından çıkar. Türk siyasetinde parti taraftarının algı ve tepki düzeyi, sıklıkla fanatik futbol taraftarı düzeyinde gezinir. Hani şu tuttukları takımın deplasman maçına “ölmeye, ölmeye, ölmeye geldik!” diye giden, sıklıkla da kavga çıkarıp cam çerçeve indiren fanatik taraftarların düzeyine.  Bu durum, bir kısır döngü yaratır: Siyasi liderler taraftarlarını bu kamplaştırıcı dil ile konsolide ederler, taraftar tepkileri ortamı daha fazla gerdikçe de bundan daha fazla siyasi yarar sağlarlar. Seçim dönemlerinde ise bu gerginlik doğal olarak her zamankinden daha keskinleşir, acılaşır.

Gergin siyaset dilinin en verimli repertuarı elbette karşılıklı suçlamalardır. Rakip partilerin liderleri, ileri gelenleri, adayları, sürekli olarak birbirlerini suçlarlar ve öyle bir noktaya gelinir ki siyasetin ülke sorunlarıyla bağı kopar, suçlamalar ve bunlara karşı yapılan savunmalar bütün siyasi gündemi ele geçirir.

Peki, Türk siyasetinde hiç mi mizah olmaz? Olmaz olur mu, elbette mizah da vardır. Ama Türk siyasetinde mizah, ortamı yumuşatmak için değil; alay etmek içindir ve siyasetçilerin sözlerinden, tutumlarından, açıklamalarından üretilir.

İçinde bulunduğumuz yerel seçim ortamında da bu unsurların hepsini öyle ya da böyle yaşadık, yaşıyoruz. Kampanyalarda pek çok vaat var; ama halkın ilgisini bunlar değil, adayların gafları, karşılıklı suçlamaları ve suçlamalara verilen yanıtlar çekiyor…

İşte bu adaylardan biri, rakibinin kamuoyu önünde ısrarla istediği “kişisel mal varlığı” açıklamasını (nihayet) yapınca, bütün kampanya ortamı birdenbire bu gündemle doluverdi. Ankara Büyükşehir Belediye Başkan Adayı (ve halen Keçiören Belediye Başkanı) olan Turgut Altınok, rakibi Mansur Yavaş’ın (Halen Ankara Büyükşehir Belediye Başkanı) “mal varlığını açıkla” taleplerine önce “Biz emanetçiyiz, mal Allah’ındır!” şeklinde verdiği yanıtla gündem oldu; ama sonra alelacele ve üstünkörü biçimde açıkladığı mal varlığının büyüklüğü ile gündemi birdenbire ve neredeyse tamamen doldurdu. Çünkü, gayrimenkul malları gerçekten olağanüstüydü ve üstelik menkul mallarını da henüz açıklamamıştı…

Elbette toplumun çok geniş kesimi konunun “yasal gereklerini” yeterince bilmiyor; o yüzden de çok doğru bir sonuca varamıyor.

Gelin, şimdi biz bu konuyu siyasi kampanya jargonundan uzaklaştıralım ve hukuk bağlamında düzgünce ele alalım.

7 Soruda Mal Bildirimi

Mal bildirimi konusundaki en yüzeysel ve en yaygın bilgi şudur:

“Devlet görevlilerinin haksız mal edinmeleri yasaktır ve bunun takibi için onlardan belli zamanlarda mal bildirimi (beyannamesi) alınır.”

Doğaldır ki bu bilgi, konuyu anlamak ve anlamlandırmak için son derece yetersizdir; başka sorulara ve yanıtlara gerek vardır.

Bu gerekli soruları ve yanıtları şöyle sıralayabiliriz:

Soru 1: Mal bildirimi konusu hangi yasada vardır?

Mal bildirimi vermek, 3628 sayılı “Mal Bildiriminde Bulunulması, Rüşvet ve Yolsuzluklarla Mücadele Kanunu’na göre zorunludur.[1]

Soru 2: Kimler mal bildirimi vermek zorundadır?

* Seçilerek işbaşına gelen her türlü kamu görevlileri, Cumhurbaşkanı yardımcıları ve bakanlar (Muhtarlar ve ihtiyar heyeti üyeleri hariç)

* Bütün devlet dairelerindeki her türlü kamu görevlileri,

* Belediyelerdeki her türlü görevliler, her türlü kamu şirketindeki görevliler, yönetim kurulu üyeleri,

* Türk Hava Kurumu ve Kızılay görevlileri,

* Siyasi parti genel başkanları, vakıf ve kooperatif-birlik yöneticileri, kamu yararına çalışan dernek yöneticileri, yeminli mali müşavirler,

* Gazete sahipleri, sorumlu müdürleri, yazarları, gazete sahibi şirket yöneticileri,

*Noterler.

Soru 3: Mal bildirimi nereye verilir?

Mal bildirimleri, bildirimi veren kamu görevlisinin konumuna göre; Cumhurbaşkanına, TBMM Başkanına, Yüksek Mahkeme Başkanlarına, atamaya yetkili amirlere verilir.

Soru 4: Mal bildirimi ne zamanlar verilir?

* Göreve başlarken,

* Görevden ayrılırken,

* Sonu (0) ve (5) ile biten yılların Şubat ayı içinde,

* Mal varlığında önemli artış olduğunda 1 ay içinde.

Soru 5: Mal bildiriminde neler bildirilir?

Kanun kapsamdaki kişilerin kendilerine, eş ve velayetlerindeki çocuklarına ait bütün taşınmaz mallar ile; bu kişilere yapılan aylık ödemelerin 5 katından fazla tutardaki her türlü taşınır varlıklar (altın, mücevher, hisse senedi vs) ve her türlü haklar ve alacaklar ve borçlar kaynakları da açıklanarak bildirilir.

Soru 6: Haksız mal nedir?

Kanuna veya genel ahlaka uygun olarak sağlandığı ispat edilmeyen mallar veya ilgilinin sosyal yaşantısı bakımından geliriyle uygun olduğu kabul edilemeyecek harcamalar ve bu şekildeki artışlar, “haksız mal edinme” sayılır.

Soru 7: Bildirimde bulunmamanın, yalan bildirim vermenin, haksız mal edinmenin sonuçları nelerdir?

İhtara rağmen zamanında bildirimde bulunmayanlara 3 aya kadar, görevli soruşturmacılara bildirim vermeyenlere 1 yıla kadar hapis cezası verilir.

Bildirim gizliliğini ihlal eden görevlilere 1 yıla kadar hapis cezası verilir.

Gerçeğe aykırı bildirimde bulunanlara 6 aydan 3 yıla kadar hapis cezası verilir.

Haksız mal edinene (kanun daha ağır bir cezayı gerektirmiyorsa) üç yıldan beş yıla kadar hapis ve beş milyon liradan on milyon liraya kadar ağır para cezası verilir. Haksız edinilen malı kaçıran veya gizleyene de aynı ceza verilir.

Haksız edinilmiş olan malların zoralımına hükmolunur. Zoralım mümkün olmazsa eşit bedelinin hazineye ödenmesine karar verilir.

Gizliliği ihlal edenler ve gerçeğe aykırı bildirimde bulunanlar ceza süresi kadar, haksız mal edinenler ise müebbet olarak kamu hizmetlerinden yasaklanır.

Kamu Görevlisi, Kamu Gücü, Kötüye Kullanma

“Kamu görevlilerinin, kendilerine teslim edilen kamu gücünü kötüye kullanmalarına bütün ülkelerde ve bütün yönetim sistemlerinde sık rastlanır.” demiştik.

“Kamu Gücünün Kötüye Kullanılması” Ne Demektir?

“Kamu görevlisinin, kendi yetki alanındaki bir eylem ve/veya işlemi, kamusal gerekliliklere ve kamu çıkarına göre değil de özel birtakım çıkarlara uygun biçimde yapması” kamu gücünün kötüye kullanılması demektir.

Bu tanım, doğal olarak “bilinçli bir tercihi” ifade eder. Yani kamu gücü kötüye kullanılmışsa bilinçli bir tercih vardır. Çünkü bilinçli tercih yoksa kötüye kullanımdan değil; kamu görevinin ihmalinden, savsaklanmasından, özensiz yapılmasından söz ediyoruz demektir.

Kuşkusuz, kamu gücünün kötüye kullanıldığı her durumda, bu gücü kötüye kullananın sağladığı bir “yasa dışı menfaat” de söz konusudur. Sağlanan bu yasadışı menfaat, “parayla ölçülebilir” olabileceği gibi, “parayla ölçülemez” de olabilir. Parayla ölçülebilir menfaat örnekleri bilindiktir: nakit, değerli madenler, gayrimenkul vs. Parayla ölçülemeyen menfaatin en bilinen örnekleri ise hak edilmemiş terfiler, haksızca kazandırılmış sınavlar, ticari ve özel hayatı kolaylaştıran çeşitli izinler-ruhsatlar olabilir.

Mal bildiriminin konusunu, işte bu “parayla ölçülebilir” menfaatler oluşturmaktadır.

Kamu Gücünü Kötüye Kullanmanın Anahtarı: Takdir Yetkisi

Kamu görevlisi, kamu gücünü şu 2 yöntemle kötüye kullanır:

*) Yasaları görmezden gelerek,

*) Takdir yetkisini aşarak.

Bu 2 yöntemden birincisi, yani yasaların görmezden gelinmesi ile sık karşılaşmayız. Çünkü bu, ortaya konulması son derece kolay ve bu nedenle de cezalandırılması neredeyse kesin bir tutumdur.  Fakat diğeri, yani takdir yetkisin aşılması, işte bu yaygındır.

Çünkü adı üzerinde, “takdir” öznel bir değerlendirmedir; kesin sınırlara sığdırılamaz. Bu nedenle de aşımının ortaya konulması ve cezalandırılması oldukça zordur.

Kamu görevlileri, bütün eylem ve işlemlerinde Anayasa ve yasalara bağlıdırlar. Yani hangi yetkiyi, ne zaman, hangi koşullarda kullanacakları, yasalarla belirlenmiştir.

Fakat, kamu yönetiminde ortaya çıkabilecek her türlü durumu bütün muhtemel seçenekleriyle önceden tahmin etmek ve bunları bütün detaylarıyla yasal metinlerde listelemek olanaksızdır.

İşte bu olanaksızlık, kamu görevlilerine tanınan “takdir yetkisi” ile çözümlenmiştir.[2] Kamu görevlileri, kendilerine tanınan yasal sınırlar içinde, her zaman bir takdir yetkisi kullanırlar. Öğretmenin yazılı kağıdına not verirken, hâkimin sanığa ceza verirken, hatta amirin memuruna izin verirken takdir yetkisi kullandığını hepimiz biliriz. Fakat takdir yetkisi bundan ibaret değildir; kamu yönetiminin her alanında takdir yetkisi vardır. Şehir plancısı imar planı yaparken kentin gelişme alanlarını takdir eder; belediye başkanı raylı sistem güzergâhını belirlerken ya da pazar yeri izni verirken halkın gereksinimlerini takdir eder. Bu örnekler bir yana, hükümetlerin her yıl yeniden yaptıkları devlet bütçesi bile baştan sona kadar “takdir edilmiş kararlarla” doludur.

Bu yüzden, kamu gücünün kötüye kullanılmasına genellikle takdir yetkisi aracılık eder.

Örneğin, imar müdürü teknik raporları olumsuz olan yapıya oturma izni verdiyse bu tutumunu savunamayacaktır; oysa kentin uzak köşesindeki tarım alanını turizm alanı haline dönüştüren belediye başkanı, kullandığı takdir yetkisinin “yerinde ve doğru olduğunu” şiddetle savunabilecektir.

Takdir Yetkisinin Sınırları

Yukarıda anlattıklarımızdan, takdir yetkisinin “sınırsız” olduğu sonucu çıkarılmamalıdır. Takdir yetkisinin sınırı vardır ve ilk sınır, “kamu yararı”dır.

Kamusal eylem ve işlemlerin tümü, kamu yararını önceler. Dolayısıyla, bir kamu görevlisinin kullandığı takdir yetkisi;

* Öncelikle yasalarla tanınmış olmalıdır.

* Hemen sonra da kamu yararına uygun olmalıdır.[3]

Kamu yararına uygunluk, doğal olarak bilimsel verilere, bilimsel öngörülere uygunluğu da içerir. Şehir planlama biliminin kriterlerine göre önümüzdeki 40 yıl boyunca hiçbir kentleşme olasılığı bulunmayan tarımsal alana bugünden konut izni vermenin ya da bilimsel testlere göre çok az maden içeren bir orman alanına ya da su havzasına maden ruhsatı vermenin “kamu yararına uygunluğu” savunulamaz.

Belirtmeliyiz ki, takdir yetkisi, gerekçeli biçimde kullanılır ve yargısal denetime tabidir.[4]

Mal Bildirimi Sistemi Yeterli Olmuyor Mu?

Mal bildirimi sistemi, kamu gücünün kötüye kullanımını önlemek, kullanılmışsa cezalandırmak ve elde edilen haksız menfaati hazineye iade etmek için kurgulanmıştır. Ne var ki uygulandığı yıllar boyunca, amacı karşıladığını söylemek pek de olanaklı değildir.  Olmadığını, bir yandan sıklıkla karşımıza çıkan kötüye kullanım örneklerinden görmekteyiz; ama en çok da “sonuca varmayan soruşturmalardan ve boşa çıkan iddialardan” görüyoruz.

Günümüzün elektronik finansal ortamı, kötü niyetli kamu görevlilerine bu alanda çok geniş olanaklar sunmaktadır. Değeri birkaç gün içinde üçe-beşe katlanan finansal menkul varlıklar vardır. Milli Piyango’dan büyük ikramiye kazanan biletlerin, bazı kişiler tarafından, haksız edinilmiş serveti yasallaştırmak amacıyla primli olarak satın alındığını duymaktayız. En çok karşılaştığımız bir başka olanak ise her nasılsa satın alınmış değersiz tarlaların imar planlarıyla bir gecede çok değerli konut arsaları haline gelmesidir. Diyelim ki bunların hiçbiri olmadı, o zaman da “Ölen yaşlı aile bireyinin yatağı altından çıkan altın kesesi (çıkın)” servet nedeni olabiliyor.

Bir kamu görevlisinin haksız servet edinip edinmediğini ortaya koyabilmek için, araştırmayı “göreve ilk başladığı” yıllara kadar geri götürmek gerekebiliyor ve bu da çoğu zaman tartışmalarla sulandırılacak sonuçlar yaratabiliyor.

Sistemin en özürlü bir yanı da şudur: Kamu görevlisi, daha en başından kötü niyetliyse, göreve başladığı yıl verdiği mal bildirimini adamakıllı şişirebilir. Örneğin, bildirimine gerçekte hiç olmayan “5 kilo altın” yazabilir. Kimse kendisine “getir de görelim şu altınları” demediğinden, sonraki yıllarda bu “başlangıç sermayesini” haksız edindiği malları gizlemek için kullanabilir.

Diğer taraftan, mal bildirimlerinin sadece yasada belirtilmiş makamlara verilmesi ve kamuya açık olmaması, yani “gizliliği” de kötü niyetli kullanımları destekleyici oluyor. Bu gizlilik nedeniyle, kamuoyu; yakından tanıdığı-izlediği bazı kamu görevlilerinin zaman içindeki servet artışlarını takip edemiyor.

Yani yürürlükteki bu mal bildirimi sistemi, kamu görevlilerinin haksız mal edinmelerini önleyemiyor, bir malın haksız edinildiğini kanıtlamayı da her zaman sağlayamıyor.

Sonuç

Kamu görevlileri, bütün dünyada ve bütün yönetim sistemlerinde olduğu gibi, ülkemizde de kamu gücünü kötüye kullanarak haksız mal edinebiliyorlar.

Bunu, genellikle “yasaların kendilerine tanıdığı takdir yetkisini aşarak” gerçekleştiriyorlar.

Yürürlükteki “mal bildirimi sistemi” bu tür kötüye kullanımları yeterince önlemediği gibi, etkili biçimde cezalandırmayı ve haksız edinilen malı hazineye geri kazandırmayı başaramıyor.

Sistemi revize etmek gerektiği son derece açıktır. Sıradan kişilerin mal varlıklarını gizlemek istemeleri anayasal bir hak olabilir; fakat kamu görevlilerini, özellikle ve öncelikle de siyasetçileri ve bazı kritik görevlileri ayrı tutmak; en azından onlar için daha sürekli ve anlık izleme sistemleri oluşturmak gerekebilir.

Eğer bunu yapamazsak, gelecekte pek çok benzer olayda yine sadece konuşmakla, internet sayfalarında eleştiri yapmakla ve dedikodu programlarında tartışmakla vakit geçireceğiz.

Ve daha pek çok kamu görevlisi, çok büyük servetleri haksız biçimde elde edecekler ve onlara hesap sormak mümkün olmayacak.

DİPNOTLAR:

[1] 04.05.1990 günlü ve 20508 sayılı Resmî Gazetede yayımlanmıştır.

[2] İdarenin takdir yetkisi, bunun sınırları ve yargısal denetimi konusunda geniş kapsamlı açıklama ve değerlendirmeler yapılabilirse de bu makalede durum sadece konumuzla sınırlı biçimde ele alınmıştır.

İdarenin ne zaman, nerede, nasıl bir işlem yapacağının hukuk kuralları ile baştan emredici bir biçimde saptanmadığı durumlarda, takdir yetkisinin varlığı kabul edilmektedir. Buna göre takdir yetkisi, idareye, işlemin sebebini, konusunu, zaman ve yerini belirlemek; çeşitli çözümlerden birini seçmek, işlem yapmak ya da yapmamak konusunda verilen hareket serbestisidir. Bir başka tanıma göre takdir yetkisi, belli olguların varlığı halinde, idarenin serbestçe ya da mevcut seçeneklerden birini uygun gördüğünce tercih ederek karar alabilme imkanıdır. (Kaynak: Sinan Seçkin, Gül Üstün, İdari İşlemlerde Takdir Yetkisi ve Gerekçe İlkesi”, Dergipark. Org.Tr)

[3] İdarenin görev ve yetkilerini düzenleyen mevzuatta, “kamu yararı”, “kamu güveni”, “milli güvenlik”, “kamu düzeni”, “genel ahlak”, “genel sağlık”, “hizmetin gerekleri”, “görülen lüzum” vb. belirsiz kavramlar bulunmaktadır. (Kaynak: A.g.e)

[4]  Yrd. Dç.Dr. Halil Kalabalık, “İdarenin Takdir Yetkisinin Sınırları ve Yargısal Denetimi”,  Gazi Üni. Hukuk Fak.Dergisi, Yıl: 1997, C: 1, Sayı: 1, sf: 172-211