Bültenimize Abone Olun

En son haberler ve özel duyurulardan haberdar olmak için abone olun

Tarih:

Türkiye’de Mekansal Planlamanın Değişim Süreci Üzerine Karşılaştırmalı Bir Analiz: Bölüm 2

Diğer Başlıklar

Follow Us on Social Media

ÖZET

İkinci Dünya Savaşı sonrasında Avrupa’nın yeniden yapılanmasında önemli rol oynayan hakim mekansal planlama paradigması (akılcı kapsamlı planlama), küreselleşme süreci ile birlikte tartışmaya açılmıştır. Araçsal rasyonalite düşüncesine farklı yönlerden getirilen eleştiriler, fordist üretim sonucu kentlerde yaşanan ciddi çevre sorunları, kamu yönetiminde yönetişim anlayışının ortaya çıkışı, rekabetçi kentler, kentleşme hızının artması, iklim değişikliğinin etkileri, toplumların artan refah ve özgürlük talepleri gibi faktörlerlere bağlı olarak, mekânsal planlamada daha dinamik ve esnek bir planlama yaklaşımı ortaya çıkmıştır. ‘Stratejik mekânsal planlama’ olarak tanımlanan bu yaklaşım, özellikle son 20 yıllık süreç içerisinde, ülkelerin ve ulusötesi kurumsal yapıların en temel politika uygulama araçlarından birisi haline gelmiştir. ‘Stratejik mekansal planlama’ ülkeler için mekânsal, ekonomik, çevresel ve sosyal hedeflerine ulaşmada artık kilit bir kamu politikası uygulamasıdır ve ülkeler bu kapsamda ulusal mekansal politika belgeleri ortaya koymaya çalışmaktadır.

Türkiye Cumhuriyeti’nin kurulduğu dönemde, zamanın ruhunun (zeitgeist) modern bir ulus-devlet yaratma süreci olduğu söylenebilir. Genç Cumhuriyet Yönetimi de bu amaçla kent planlamasını ulus inşa sürecinin bir parçası haline getirmiştir. Yeni başkent Ankara için hazırlanan 1924 Lörcher ve 1928 Jansen Planları, uluslaşma sürecine dair iki güzel örnektir. Bununla birlikte İkinci Dünya Savaşı sonrasında Türkiye çok hızlı bir kentleşme süreci içerisine girmiş ve büyük kentlerin çevresinde önemli gecekondu alanları oluşmaya başlamıştır. Bu dönemden itibaren Türkiye’de büyük kentlere ve metropollere yönelik hazırlanan mekansal planlar (nazım ve uygulama imar planları) büyük ölçüde ihtiyaçlara cevap verememiştir. Dolayısıyla 1920’li yıllarda kentlerde temel olanakları (barınma, içme suyu, kanalizasyon, yol, elektrik) sağlamaya çalışan bir planlama yaklaşımının, günümüz kentlerinin ve kentleşmiş toplumların değişken, karmaşık ve homojen olmayan taleplerini karşılayamayacağı açıktır. 1990’lı yıllardan itibaren Türkiye’de de akılcı kapsamlı planlama yaklaşımı tartışılmaya başlamış ve çeşitli kurum ve kuruluşlarca yeni planlama yaklaşımlarını içeren mekansal politika belgeleri hazırlanmıştır.

İki bölümden oluşan bu çalışmada Türkiye’de ulusal ölçekte mekansal kamu politikası oluşturma deneyiminin farklı ülke örnekleri ile karşılaştırması yapılmaktadır. Çalışmanın birinci bölümünde ilk olarak; akılcı kapsamlı planlama yaklaşımı ile stratejik mekânsal planlama yaklaşımına yönelik kavramsal çerçeve incelenmiş, ikinci olarak da; federal ve üniter devletlerde ulusal ölçekli mekansal strateji belgesi oluşturma pratiklerinin farklılıkları bakımından, Almanya ve İrlanda örnekleri ele alınmıştır. Çalışmanın bu ikinci bölümünde ise Türkiye’de hazırlanan ulusal mekansal strateji oluşturma süreçleri ve mekansal planlama sistemi irdelenecektir. Son olarak Türkiye’de üst ölçekli mekansal stratejilerin geliştirilmesinde Türkiye’ye özgü yönlendirme güçlükleri, belgelerin üretiminde yöntem ve içerik, planlama pratiği ile ilişkiler çerçevesinde bir değerlendirme ortaya konacaktır.

Türkiye’de Mekansal Planlamanın Değişim Süreci Üzerine
Karşılaştırmalı Bir Analiz: Bölüm 2

I. Giriş

Makalenin birinci bölümünde Türkiye’de bugün hakim planlama yaklaşımını yansıtan akılcı-kapsamlı planlamanın kavramsal çerçevesi, bu yaklaşıma yönelik eleştiriler ve planlama yazınında uzun süredir tartışılan stratejik mekansal planlama kavramı ele alınmış ve farklı iki ülkenin (Almanya ve İrlanda) mekansal planlama sistemi ile ulusal mekansal strateji politikaları irdelenmiştir. Bu bölüme kadar yapılan açıklamaların temel amacı, Türkiye’de bugün mevcut planlama sisteminin işlevsiz hale gelmesine sebep olan paradigmanın kavramsal altyapısını oluşturan plan yapma biçiminin anlaşılması ve farklı ülkelerin ulusal mekansal kamu politikası yapma süreçlerinin Türkiye özelinde nasıl uygulanabileceğine yönelik yeni bir bakış açısı oluşturmaktadır.

Bu bölüm, üç kısımda kurgulanmıştır. İlk olarak Türkiye’nin mekansal planlama sisteminin temel özellikleri ve mekansal planlama kademelenmesi “kargaşa” başlığı altında incelencektir. İkinci olarak Türkiye’nin ulusal ölçekte mekansal politika oluşturma süreci ele alınacaktır. Üçüncü kısımda isegenel bir değerledirme ile Türkiye’ye özgü bir kurumsal altyapı oluşturma önerisi yapılacaktır.

II. Türkiye’de Mekansal Planlama Sistemine Genel Bir Bakış: Kargaşa

Ölçek Plan Türü İçerik
 

 

Ulusal Ölçek

 

Türkiye Mekansal Strateji Planı

·         Kalkınma politikaları ile bölgesel, sektörel, sosyal ve çevresel politikaların fiziksel mekana entegrasyonu

·         Altyapı, hizmet ve üretim faaliyetlerinin organizasyonu

·         Kentsel yaşam kalitesinin arttırılması

·         1/500.000 ölçekli

·         Yetkili Kurum: Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı

Bölgesel Gelişme Ulusal Stratejisi ·         Ülke çağında bölgesel kalkınma politikalarının belirlenmesi

·         Bölgesel rekabetin güçlendirilmesi

·         Bölgeler arası eşitsizlik farklarının azaltılması

·         Yetkili Kurum: Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Bölge Ölçeği

 

 

Bölge Planı

 

·         Ulusal kalkınma politikaları, planlar ve stratejiler ile bölgesel düzeyde yürütülecek faaliyetler arasındaki ilişkilerin kurulması

·         Bölgesel program ve projelere esas oluşturulması

·         Sosyo-ekonomik gelişme eğilimlerinin, yerleşmelerin gelişme potansiyellerinin ve sektörel hedeflerin belirlenmesi

·         Yetkili Kurum: Bölge Kalkınma Ajansları

 

 

Bölge Mekansal Strateji Planı

·         Ülke mekansal strateji planlarının bölgesel düzeye indirgenmesi

·         Bölge planlarının ekonomik ve sosyal hedeflerinin değerlendirilmesi

·         Bölgesel sektörel politikalara ve alt kademe planlara esas teşkil edecek stratejiler üretilmesi

·         Çevre düzeni planlarında uygulanacak arazi kullanım kararlarına yönelik

·         Şematik ve grafik dil

·         1/250.000 ölçekli

·         Yetkili Kurum:  Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı

 

 

Çevre Düzeni Planı

·         Mekansal strateji planlarında verilen kararların mekana indirgenmesi

·         Genel arazi kullanım kararlarının belirlenmesi

·         Koruma-kullanma dengesinin sağlanması

·         Yerleşmeler ve sektörler arası ilişkilerin kurulması

·         Nüfus projeksiyonları

·         1/50.000 ve 1/100.000 ölçekli

·         Yetkili Kurum:  Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı, Büyükşehir Belediye Başkanlıkları, Özelleştirme İdaresi adına Cumhurbaşkanlığı Makamı

 

 

 

 

Kentsel Ölçek

 

 

Nazım İmar Planı

·         Yerleşimler için ayrıntılı arazi kullanım kararlarının belirlenmesi

·         Nüfus dağılımı ve kentsel ulaşım altyapısının oluşturulması

·         Kentsel gelişme yönlerinin belirlenmesi

·         1/5.000 ve 1/25.000 ölçekli

·         Yetkili Kurum:  Büyükşehir Belediye Başkanlıkları, Belediye Başkanlıkları, İl Özel İdareleri, Özelleştirme İdaresi adına Cumhurbaşkanlığı Makamı

Kültür ve Turizm Gelişim Planları ·         2634 sayılı Turizm Teşvik Kanunu uyarınca ilan edilen alanlarda sektörel ve mekansal ilişkilerin kurulması

·         Turizm yatırımlarına ayrılacak alanların belirlenmesi

·         Yetkili Kurum:  Kültür ve Turizm Bakanlığı

Uygulama İmar Planı ·         İmar uygulamalarına esas ayrıntılı yapı nizamı ve parsel büyüklüklerinin belirlenmesi

·         Yapı yüksekliklerinin tespiti

·         1/1.000 ölçekli

·         Yetkili Kurum:  Çevre ve Şehircilik Bakanlığı, Kültür ve Turizm Bakanlığı, Büyükşehir Belediye Başkanlıkları, İl ve İlçe Belediye Başkanlıkları, Özelleştirme İdaresi adına Cumhurbaşkanlığı Makamı

Tablo-1: Türkiye’de mekansal planlama sistemi.

Türkiye’de mekansal planlama sistemi, hiyerarşik bir formasyona sahiptir. Tablo-1 incelendiğinde farklı düzeylerde bir çok kamu kurumunun plan hazırlama ve onama yetkisine sahip olduğu görülmektedir. Bu yetkilerin kullanış biçimi farklı dönemlerde hazırlanan birincil ve ikincil mevzuatlarla düzenlenmeye çalışılmış ancak planlamada çok başlılık ve yetki sorunu çözülememiştir.  Ulusal ölçekte mekansal politika oluşturma veya plan yapma yetkisine ilişkin çatışma, ilk olarak Bayındırlık ve İskan Bakanlığı ile Devlet Planlama Teşkilatı arasında ortaya çıkmış, daha sonraki süreçte ise Çevre ve Şehircilik Bakanlığı ile Kalkınma Bakanlığı arasında devam etmiştir. Günümüzde bölge ölçeğindeki plan kademesinde, bölge kalkınma ajanslarınca hazırlanan bölge planları ile henüz örneği yer almayan ancak mevzuatta tanımlanarak hazırlama yetkisi Çevre ve Şehircilik Bakanlığına verilen bölge mekansal strateji planları bulunmaktadır.

1985 yılında yayınlanan İmar Kanunu ile kurumsal kapasite açısından hazır olmadıkları bir dönemde belediyelere mekansal planlama açısından oldukça geniş yetkiler tanımlanmıştır. Günümüzde özellikle metropoliten kentlerin çeperlerinde yaşanan sosyo-mekansal sorunların büyük kısmı bu dönemden miras kalmıştır. Artan çevre kirliliği, niteliksiz kentsel büyüme, sektörel yatırımların yönlendirilememesi gibi sorunlar Türkiye’ye has yeni bir üst ölçekli plan türünü ortaya çıkarmıştır. Çevre düzeni planı olarak adlandırılan bu plan ile kentsel büyümenin kontrol altına alınması, arazi kullanım kararlarında koruma-kullanma dengesinin sağlanması amaçlanmıştır.

2000 sonrası dönemde gerek Bayındırlık ve İskan Bakanlığının gerekse Çevre ve Orman Bakanlığının yetki kanunlarına çevre düzeni planı hazırlama ve onaylama yetkisi eklenmiş ve kurumlar arasında yeni bir çatışma alanı doğmuştur.

2011 yılında iki kurum Çevre ve Şehircilik Bakanlığı adı altında birleştirilmiş ancak yeni bakanlık bu defa da çevre düzeni planı onaylama yetkisi bulunan büyükşehir belediyeleri ile yetki çatışmasına girmiştir. Bakanlık 2014 yılında yayımladığı Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliği ile büyükşehir belediyelerinin, Bakanlığın onaylandığı planlara uygun mekansal planlar hazırlamasını zorunlu hale getirmiş ve büyük şehirlerde dahil olmak üzere yerel yönetimler üzerinde, Çevre ve Şehircilik Bakanlığı eliyle geniş bir planlama vesayeti oluşturulmuştur.

Son olarak 2018 yılında Cumhurbaşkanlığı Hükumet Sistemine geçilmiş ve merkezi hükümete yerel yönetimlerin yetkilerini ciddi şekilde sınırlandıran güçlü yetkiler verilmiştir. 1 Numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi uyarınca büyükşehir olsun veya olmasın yerel yönetim sınırları içerisinde Başta Çevre ve Şehircilik Bakanlığı ve Kültür ve Turizm Bakanlığı olmak üzere farklı merkezi hükumet birimlerine; kamu kurum ve kuruluşlarına ait alanlardan, kentsel dönüşüm alanlarına, hazine mülkiyetindeki taşınmazlardan, toplu konut alanlarına, sit alanlarından, organize sanayi bölgelerine/endüstri bölgelerine veya belediyelerin işleme almadığı planlama çalışmalarını sonuçlandırmaya kadar çok geniş planlama yetkileri tanımlanmıştır.

Bunun dışında turizm merkezi/kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgesi ilan edilen alanlar ile kentsel, arkeolojik ve tarihi sit alanlarında plan onaylama yetkisi Kültür ve Turizm Bakanlığına verilmiştir. Örneğin Kültür ve Turizm Bakanlığı verilerine göre İzmir İli, Çeşme İlçesinde yer alan 7 adet turizm merkezi/kültür ve turizm koruma ve gelişim bölgesinin toplam büyüklüğü yaklaşık 19.000 ha büyüklüğünde olup bu alan ilçenin toplam yüzölçümünün yaklaşık % 66’sına denk gelmektedir. Bu durumun planlamayı yerel yönetim özelinde işlevsiz kıldığı söylenebilir. Sonuç olarak Türkiye’de gerek Bakanlıklar arasında gerekse merkezi yönetim ve yerel yönetimler arasında yaşanan planlama karmaşasının temel nedeni plan yapma biçiminden kaynaklanmaktadır.

Tablo-1’de yer alan çevre düzeni planı, nazım imar planı, kültür ve turizm gelişim planı ve uygulama imar planı fiziksel mekana yönelik karar üreten akılcı-kapsamlı planlama yaklaşımı ile hazırlanmış planlardır. Akılcı kapsamlı planları (arazi kullanım planlarını) yapma yetkisi bir anlamda ilgili kuruma kentsel/bölgesel rantı dağıtma yetkisi vermektedir. Bu yetkiyi elinde bulundurmak kurumların işlevselliğiyle ilgili olduğu kadar ilgili kurum bürokratlarının kentsel/bölgesel arazi rantının dağıtımındaki pozisyonları ile de ilgilidir. Denetim mekanizmaları oluşturmamış bir sistemde, böyle bir rant yönetiminin kamu yönetiminde yolsuzluğa, kentlerde ise hukuka ve planlama ilkelerine aykırı uygulamalara dönüşmesi kaçınılmazdır. Kentlerin ve bölgelerin 20-30 yıllık gelişim öngörülerini içeren arazi kullanım planları, bu süreç içerisinde defalarca değiştirilmekte ve ilk başta istenilen kentsel/bölgesel amaçlar tamamen kadük kalmaktadır. Bu duruma yol açan iki temel etmen bulunmaktadır. Birincisi, kamu kurum ve kuruluşlarının uzun erimli büyük altyapı yatırımlarının sürekli değişmesidir. İkincisi ise mülkiyet esasına dayalı olarak talep bazlı konut, sanayi, turizm gibi özel sektör yatırımlarıdır. Bu iki etmen planlama yazınında “projeci planlama” olarak adlandırılan ve Türkiye’de sıkça karşılaşılan yeni bir yaklaşımı ortaya çıkarmıştır. Bu yaklaşımı, mekansal planlama disiplinini, yatırımdan önce yapılması gereken, resmi ve gayrıresmi (!) harçlar karşılığında zorunlu bir idari prosedüre dönüştürmektedir. Örneğin kamuoyunda sıkça tartışılan Kanal İstanbul ve Yenişehir Projesi, bugüne kadar İstanbul özelinde onaylanmış hiç bir mekansal planda veya strateji belgesinde öngörülmemiştir. Dolayısıyla akılcı-kapsamlı planlamanın piyasa güçleri ile işbirliği yaptığı bir mekansal planlama sisteminde, bütüncül mekansal plan yapmanın herhangi bir anlamı kalmamaktadır. Türkiye’de planlama yetkilerinin dağıtımı ve kullanım biçimi, planlamaya ilişkin yeni arayışları da beraberinde getirmiştir. Stratejik mekansal planlama yaklaşımı, böyle bir süreçte politika üreten ve uygulama yapan kurumlar nezdinde önem kazanmaktadır.

III. Türkiye’de Ulusal Ölçekte Mekansal Politika Yapım Süreci

Türkiye’de ulusal ölçekli mekansal politika belgesi oluşturmasına ilişkin ilk deneme, 1968 yılında Türkiye Mühendis ve Mimar Odaları Birliği (TMMOB) Mimarlar Odasınca düzenlenen 1. Milli Fiziki Plan Semineri’dir. 1. Milli Fiziki Plan Semineri, 1963 yılından itibaren uygulanan kalkınma politikalarının, sektörler arası dengenin sağlanmasına yönelik ekonomik programlardan oluştuğu ve kalkınmanın mekansal boyutuna gereken önemin verilmediği savından hareketle düzenlenmiştir. Seminer süresince, Türkiye’nin kentleşme ve bölge planlama politikaları, Devlet Planlama Teşkilatı ve İmar ve İskan Bakanlığı arasındaki planlama yaklaşımları arasındaki farklılıklar, ülkesel ölçekte planlamanın boyutları, kent planlama, metropolitan planlama, bölge planlama ve sektörel planlamanın ülkesel planlamaya etkileri çeşitli yönlerden tartışılmış ve yeni öneriler getirilmiştir (TMMOB Mimarlar Odası, 1968).

Ülkesel ölçekte mekansal politika yapım süreci, bu tarihten sonra belli dönemlerle ülke gündemine girmekle beraber, tartışma çerçevesi küresel, ulusal ve yerel gündemlerle birlikte değişim göstermiştir. 2008-2009 yıllarında Bayındırlık ve İskan Bakanlığı tarafından düzenlenen bir dizi toplantı ile Kentleşme Şurası ortaya çıkmış ve ülke düzeyinde mekansal politikaların belirlenmesi konusu yeniden gündeme gelmiştir. Kentleşme Şurası’na 151 kurumdan 296 paydaş katılmıştır. Kentleşme Şurası’nın 10 Komisyon halinde, belirli başlık ve kavramlar çerçevesinde, farklı paydaşların katılımı ile çalışmalarını sürdürmüştür. Şura Sonuç Bildirgesinde “stratejik planlama” yaklaşımı ile ülke mekansal gelişme stratejisinin hazırlanmasının gerekli görüldüğü” ifade edilmiştir (Bayındırlık ve İskan Bakanlığı, 2009). 2010 yılında Şura sonuçları, daraltılmış ve rafine edilmiş bir kapsam içerisinde, Bütünleşik Kentsel Gelişme Stratejisi ve Eylem Planı (KENTGES) adıyla Yüksek Planlama Kurulunca onaylanmıştır. 2011 yılında KENTGES’in bir diğer eylemi olarak 644 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile Çevre ve Şehircilik Bakanlığı kurulmuş ve üst ölçekli mekansal strateji planlarını hazırlama ve onaylama yetkisi bu Bakanlığa verilmiştir. Yaşanan bu gelişmelere paralel olarak Türkiye Mekansal Strateji Planı’nın Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca hazırlanması konusu 10. ve 11. Kalkınma Planlarında da yer almıştır.

Türkiye’de ülkesel ölçekte üretilen bir diğer mekansal politika belgesi, mülga Kalkınma Bakanlığınca 2014 yılında yayınlanan ve 2014-2023 yılları arasında uygulanacak bölge planlama politikalarını içeren Bölgesel Gelişme Ulusal Stratejisi’dir (BGUS). BGUS, bölgesel rekabet edebilirliğin arttırılmasını ve sosyo-ekonomik kalkınma politikaları arasındaki uyumun güçlendirilmesini amaçlayan stratejilerden oluşan ve stratejik planlama yaklaşımı ile hazırlanmış ulusal ölçekli bir politika belgesi niteliği taşımaktadır. Strateji belgesinin, bölgesel gelişme ve bölgesel rekabet edebilirlik konularında ulusal düzeyde koordinasyonu sağlamak, mekânsal gelişme ve sosyo-ekonomik kalkınma politikaları arasında uyumu güçlendirmek, alt ölçekli plan ve stratejilere bir politika çerçevesi oluşturmak, bölgesel gelişme alanında ve bu alanla ilgili diğer konularda faaliyet gösteren kurumlar ile mahalli idarelere, üniversitelere ve sivil toplum kuruluşlarına perspektif sunmak amaçlarıyla hazırlandığı ifade edilmektedir (Kalkınma Bakanlığı, 2014). BGUS’da temel amaçların yanında yatay ve mekansal amaçlar tarif edilmiştir.

Şekil-1: BGUS vizyonu ve amaçları.

Bölge kalkınma ajanslarınca hazırlanan bölge planları ile Çevre ve Şehircilik Bakanlığına hazırlanan mekansal strateji planlarının, eşgüdüm ve tamamlayıcılık ilişkisi içinde BGUS öncelik ve hedeflerine uygun olarak uzun vadeli olarak hazırlanması öngörülmüştür. Her iki plan türünün de BGUS’un uygulama araçları olarak kurgulandığı söylenebilir. Bölge kalkınma ajanslarınca hazırlanan ikinci dönem (2014 sonrası) bölge planlarında BGUS stratejilerinin, plan içeriğine yansıtıldığı söylenebilir. Ancak günümüze kadar ülke ve bölge düzeyinde mekansal strateji planının onaylanmamış olması, BGUS’un uygulama araçlarından bir tanesinin çalışmadığını göstermektedir. Tekeli (2021), Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’nın planlama yaklaşımını mutlak mekânın farklı arazi kullanım türleri arasında paylaştırılması (allocation), Kalkınma Bakanlığı’nın yaklaşımını ise mekânda yer seçimi (location) olarak tarif etmekte ve bu iki yaklaşımın uzlaşmasının güçlüğüne işaret etmektedir.

Devlet Planlama Teşkilatı ile başlayan ve Kalkınma Bakanlığı ile devam eden bölge planlamaya yönelik kurumsal uygulamalar, 2018 Genel Seçimleri sonrasında 1 Numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile Kalkınma Bakanlığı’nın lağvedilmesi ve bölge kalkınma ajanslarının Sanayi ve Teknoloji Bakanlığına bağlanması ile ciddi oranda zayıflamıştır. Kalkınma Bakanlığı, Strateji ve Bütçe Başkanlığı adıyla Cumhurbaşkanlığına bağlanmış ve bölgesel planlamadan sorumlu idari yapı (Bölgesel Gelişme ve Yapısal Uyum Genel Müdürlüğü) kaldırılmıştır. BGUS ve bölgesel kalkınma, Sanayi ve Teknoloji Bakanlığının sorumluluğuna verilmiştir. Bu durum BGUS ile bölge planları arasındaki kurumsal ve yapısal ilişkilerin koptuğunu göstermekle birlikte ülke bölge planlama pratiği bakımından BGUS’un işlevselliğini de sorgulamaya açmaktadır.

Ülkesel ölçekte mekansal politika hazırlanmasına ilişkin son çalışma Çevre ve Şehircilik Bakanlığı’nın koordinasyonu ile hazırlanan Türkiye Mekansal Strateji Planı’dır. 2013 yılında Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca ulusal stratejik mekansal planlama çalışmalarına esas teşkil etmek üzere “Üst Ölçekli Mekansal Strateji Planlaması Hazırlama, Uygulama ve İzleme Süreci, Yöntem ve Esasların Belirlenmesi Projesi” hazırlanmıştır. Bu proje ile Türkiye Mekansal Strateji Planı çalışmalarına altlık oluşturulması amacıyla;

  • Türkiye’de planlama kademelenmesinin kalkınma planlarından başlanarak, ana planlar, sektörel planlar ve diğer üst ölçekli planlarla ilişkileri incelenmiş ve mekansal planlama sistemine dair bir sorun analizi yapılmış,
  • Farklı ülkelerdeki mekansal planlama sistemleri ve ulusal mekansal strateji belgeleri incelenmiş,
  • Türkiye Mekansal Strateji Planı çalışmasında kullanılacak sayısal veri envanterinin oluşturulmasına ilişkin esaslar belirlenmiştir (Çevre ve Şehircilik Bakanlığı, 2013).

Projenin sorun analizi kısmında Türkiye’de uygulanan üst ölçekli planlarla ilgili olarak “Ülkemizde üst ölçekli planlardan önemli bir bölümü (ülke ve bölge ölçeğinde yapılan çevre düzeni planları ile üst ölçekli planlama kararlarının alındığı sektörel planlar) geleneksel kapsamlı planlanmanın tipik arazi kullanım planlamasında başvurulan plan dili ve gösterimi kullanmaktadırlar. Bu nedenle, uygulama imar planı gibi uygulama düzeyinde kullanılan dil ve gösterimin kısmen değiştirilmiş sürümleri bölge ve havza düzeyinde hazırlanan üst ölçekli planlarda kullanılmaktadır.  Bu durumda kuşkusuz plan kademelenmesinin de anlamı büyük ölçüde yitirilmekte ve birbirinin benzeri planlama anlayışı ve plan paftaları ile farklı ölçeklerde karşılaşılmaktadır. Türkiye Mekansal Strateji Planı ile bu durumun aşılması amaçlanmaktadır.” değerlendirmesi yapılmıştır (Çevre ve Şehircilik Bakanlığı, 2013).

Türkiye Mekansal Strateji Planı ile elde edilmesi beklenen sonuçlar şu şekilde sıralanmıştır:

  • Sektörel politikaların entegrasyonu,
  • Soyutlama düzeyi yüksek plan dili,
  • Alt kademe planları yönlendiren gerçekçi stratejiler üretilmesi,
  • Aşağıdan yukarıya katılım süreçlerinin örgütlenmesi,
  • Katılım süreçleri ile uzman bilgisinin dengelenmesi,
  • Planlar için izleme ve değerlendirme mekanizmalarının oluşturulması (Çevre ve Şehircilik Bakanlığı, 2013).

2012 yılından 2018 yılına kadar geçen süre içerisinde kamuoyuna yansıyan belirli bir çalışma olmamış ve bu süreçte mekansal politika oluşturma süreci ülkenin politik dönüşüm süreçlerinde yaşanan değişimlerden etkilenerek yeni bir boyut kazanmıştır. 24 Haziran 2018 seçimleri sonrasında Cumhurbaşkanlığınca açıklanan 100 Günlük Eylem Planı içerisinde Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca “Arazi ihtiyacı olan iç ve dış yatırımların önünü açacak Türkiye Mekânsal Strateji Planı çalışmalarına başlanılması” eylemine yer verilmiştir (Çevre ve Şehircilik Bakanlığı, 2018).

2018 yılında 3914 sayılı İmar Kanunu’nda yapılan değişiklikle mekansal strateji planı anılan kanuna tanım olarak eklenmiştir. Söz konusu kanun düzenlemesine göre mekansal strateji planı; “ekonomik, sosyal politikalar ve çevre politikaları ile stratejilerini mekânla ilişkilendirerek fiziki gelişmeyi ve sektörel kararları yönlendiren, ülke bütününde ve gerekli görülen bölgelerde hazırlanan, raporu ile bütün olan plan” olarak tanımlanmıştır (Resmi Gazete, 2018).

Aynı yıl içerisinde Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca, 3 aşamadan oluşan Türkiye Mekansal Strateji Planı süreci yeniden başlamıştır. Ancak bu çalışmanın kaleme alındığı tarih itibariyle onaylanmış ve kamuoyuna açıklanmış onaylı ulusal mekansal politika belgesi bulunmamaktadır.

IV. Genel Değerlendirme ve Kamu Politikası Çözüm Önerileri

Türkiye’nin yaklaşık 50 yıllık ulusal mekansal siyasa yapım sürecinin son çıktısı olarak Türkiye Mekansal Strateji Planı, 2005 yılında Türkiye’nin Avrupa Birliği tam üyelik müzakere sürecinin bir yansıması olarak planlama gündemine girmiştir. Türkiye’de idari anlayışın ve mekansal planlama süreçlerinin giderek merkezileşmesi, dışa açılan kapasite inşa sürecinin içeriye evrilmesi, pragmatik kentsel müdahale biçimlerinin planlamayı giderek işlevsiz hale dönüştürmesi, merkezi hükümet kurumları ile yerel yönetimler arasında özellikle 2019 Yerel Seçimleri sonrasında artan siyasi gerginlikler ulusal düzeyde mekansal politika oluşturulmasına ilişkin gerekliliği sorgular hale getirmektedir. Buna ilave olarak Türkiye-AB arasındaki ilişkilerin kırılgan ve karmaşık yapısı, Ortadoğu’da yaşanan istikrarsızlıklar ve bölgesel çatışma riskleri, bölgesel ve yerel düzeyde sınır aşan işbirlikleri kurulmasını zorlaştırmaktadır. Son olarak gerek Covid-19 Pandemi Süreci gerekse Ukrayna Savaşı ve bunlara paralel olarak yaşanan göç krizleri, ulusların kriz ve kırılganlıklar karşısında içe kapanmasına neden olmaktadır.

Tüm bu gelişmeler ulusal ölçekte sürdürülebilir mekansal stratejik hedefler belirlemenin ve uygulamanın güçlüğüne işaret etmektedir. Merkez eliyle pragmatist kentsel müdahale biçimlerinin devam edeceği bir düzlemde, Türkiye Mekansal Strateji Planı’nın “çok odaklı gelişme senaryosu”nun hedeflerine ulaşabileceğini  söylemek güçtür. Türkiye Mekansal Strateji Planı’nın Türkiye’nin dışa açılan ve AB tam üyelik süreci ile veya aksine son 10 yıllık süreçte giderek merkezileşen mekansal politikalarla ilişkisi ortaya koyulmalıdır. Özellikle son 10 yılda başta İstanbul olmak üzere büyük kentlerde, projeci planlama anlayışının bir yansıması olarak ortaya çıkan 3. Köprü, Kanal İstanbul ve Yenişehir, şehir hastaneleri gibi büyük ölçekli kamu ve özel sektör yatırımları, nüfus ve işgücü dinamiklerini değiştirmekte ve politika belgelerinde öngörülen hedeflerin uzağında yeni gerçeklikler oluşmaktadır. Merkezi politikalar ve projeci planlama uygumalarının sürdüğü bir düzlemde, afet, iklim değişikliği, göç, kentsel dönüşüm gibi konularda orta ve uzun vadeli hedefler içeren yeni bir politika belgesi oluşturmanın anlamlı olmayacağı açıktır.

Ulusal mekansal politika belgeleri, içerik, ayrıntı düzeyi, yönlendirme gücü ve uygulama araçları bakımından farklılaşan yapılara sahiptir. Almanya ve İrlanda örnekleri, ulusal mekansal politika belgelerinin, farklı yönetsel yapılarda rekabet, iklim değişikliği, bölgesel gelişme farklılıklarının azaltılması gibi ortak hedeflere farklı düzeylerde stratejiler ürettiğini göstermektedir. İrlanda Ulusal Mekansal Stratejisi tüm yönetsel kademeleri yeniden tanımlayan roller içeren, ayrıntlı bölgesel gelişme stratejileri öngörürken; Almanya Mekansal Gelişim Konsept Stratejisi ise ülkesel ölçekte genel gelişme ilkelerini belirlemekte ve bölgesel gelişme politikalarına kılavuzluk etmektedir. Bu çerçevede hazırlanacak Türkiye Mekansal Strateji Planı’nın soyutlama ve bağlayıcılık düzeyinin ortaya koyulması önem arzetmektedir. Türkiye’de mekanda mutlak bir yer seçimine işaret eden ve Tablo-1’de çevre düzeni planı ölçeğinden başlarayarak hiyerarşik biçimde aşağı doğru inen tüm mekansal plan kademelerinin, kentsel, sektörel ve çevresel sorunlara çözüm üretmediği ortadayken, benzer şekilde mutlak doğru kabul edilen, statik yeni bir üst politika belgesi veya planı ortaya koymanın faydalı olmayacağı değerlendirilmektedir. Türkiye Mekansal Stratei Planı’nın hızlı değişen toplumsal dinamiklere uyum sağlayabilen, kentleri ve bölgeleri yönlendirerek onların potansiyellerini ortaya çıkaran, bölgesel kalkınma politikaları  ile eşgüdüm sağlayan, toplumsal müzakere süreçlerine açık yönlendirici bir strateji belgesi olarak tasarlanması Türkiye gerçekliğine uygun olacaktır.

Bununla birlikte ortaya konulacak bu yeni politika belgesinin veya stratejik mekansal planın yerel yönetimler de dahil olmak üzere mekansal kullanım kararı üreten tüm kamu kuruluşları, sivil toplum örgütleri, meslek örgütleri ve özel sektör temsilcilerini içerecek şekilde, çok düzeyli yönetişim anlayışı ile Türkiye’ye özgü kalkınma dinamikleri (bölgeler arası gelişmişlik farkları, bölgesel rekabet) , çevresel ve ekonomik sürdürülebilirlik, afetlere dirençlilik, göç politikaları ve iklim değişikliği başta olmak tüm kamu politikalarını içerecek şekilde hazırlanması durumunda Türkiye’de mekansal politika inşa süreci başlayacaktır. Bunun için bu metnin yazarı; 4 temel öneride bulunacaktır.

1. Yetkilerin Tanımlanması

Bu bölümün “kargaşa” başlığı altında anlatılan yetki sorunlarının çözülmesi mekansal planlama sisteminin yeniden tanımlanması için kritik öneme sahiptir. Ulusal mekansal strateji belgesi, planlama yetkilerinin yeniden organizasyonuna kılavuzluk etmelidir. 6360 sayılı Kanun ile büyükşehir ilan edilen ve yetki sınırları il sınırları olarak belirlenen 30 büyükşehir, TÜİK 2021 yılı verilerine göre Türkiye nüfusunun yaklaşık % 78’ini barındırmaktadır. 1985 yılında çıkarılan 3194 sayılı İmar Kanunu’nun üzerinden yaklaşık 37 yıl geçmiş ve bu süreç içerisinde yerel yönetimlerin kurumsal kapasiteleri artmış, sundukları hizmetlerin nitelikleri çeşitlenmiş ve hizmet sağladıkları nüfus oranı çok büyük oranda artmıştır. Mekansal planlamada arazi kullanım kararları üretilerken, yere özgü niteliklerin belirlenmesi, yerel ve bölgesel varlıkların tespit edilmesi, doğru gelişme ve koruma stratejilerinin kurulması ve doğru stratejilerin ve plan kararlarının üretilmesi için büyük önem arz etmektedir. Bu açıdan büyükşehirlerin, mekansal planların hazırlık ve onay süreçlerini yönetebilecek yeterli uzman personele ve kurumsal kapasiteye ulaştığı söylenebilir. Tablo-1’de yer alan ve çevre düzeni planından başlayarak uygulama imar planına kadar olan tüm mekansal plan kademelerine ilişkin planlama yetkilerinin, “milli güvenliği” ilgilendiren tesisler haricinde yerel yönetimlere bırakılması uygun olacaktır. Büyükşehir dışında kalan yerel yönetim birimlerinde (il belediyeleri, ilçe belediyeleri, il özel idareleri) ise kurumsal kapasitelerin güçlendirilmesi koşuluyla, yetkilerin yerel yönetimlerce kullanılması yerel planlama süreçlerini nitelikli hale getirecektir. Kurumsal kapasite açısından yetersiz kalan kalan idari birimlerde ise İller Bankası ile Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığınca teknik düzeyde kalmak ve nihai karar organı olmamak koşuluyla destek verilebilir.

2. İmar Kanunu Reformu ve İkincil Mevzuatların Yeniden Düzenlenmesi

3194 sayılı İmar Kanunu ve bu kanuna dayanılarak çıkarılan ikincil mevzuatlar, yeni yetkiler dikkate alınarak reforme edilmelidir. Mer’i mevzuat ülke mekanındaki gerçeklikle örtüşmemektedir. Türkiye’nin çevresel özellikleri, iklimi, jeomorfolojik yapısı, su kaynakları v.b. özellikleri bölgeden bölgeye değişim göstermektedir. Kaldı ki 1985’ten bugüne kadar kentleşme dinamikleri çok büyük ölçüde değişmiştir. Bu durum mülkiyet deseninden, sosyal ve teknik altyapı alanlarına, ulaşım sisteminden konut sunum biçimine kadar tüm yerleşme dokusunu etkilemektedir. Ancak güncel mevzuat tüm yerleşmelere aynı standartları önermektedir. Bir örnekle açıklamak gerekirse, 3194 sayılı İmar Kanunu uyarınca çıkarılan Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliğine göre imar planı yapılan bir yerleşmede, kişi başına ayrılması gereken yeşil alan miktarı 10 m2 olarak belirlenmiştir. Ancak yol yapmak için dahi dolgu yapılmasına ihtiyaç duyulan Karadeniz Bölgesi’nin kıyı kesiminde bu orana uygun plan yapmak imkansız hale gelmektedir. Ülkede bölgeden bölgeye, ilden ile ve hatta il içerisindeki farklı ilçelerde bile kentsel ve kırsal yerleşimlerin makroform özellikleri, birbirlerinden farklılık göstermektedir. Bu nedenle yeni planlama yasası, detayları belirlemekten çok temel ilkelere odaklanmalı ve detaylı düzenlemeler yerel yönetimlerce, kentlerin yere özgülüklerini dikkate alınarak çıkarılacak ikincil mevzuatlara bırakılmalıdır.

3. Kurumların Yeniden Organizasyonu

Türkiye’de mekansal plan yapma biçimi, kurumlar arası çatışmalara, yetki tartışmalarına ve yolsuzluğa izin vermektedir. Mekansal planlama, doğası gereği doğası gereği disiplinlerarası bir çalışma alanıdır. Ancak Türkiye’de gerek yerel gerekse ulusal düzlemde siyaset, planlama politikalarının oluşturulmasından çok uygulama kısmı ile ilgilenmektedir. Planlamanın teknik boyutu, farklı düzeylerde siyasetin baskısı altında kalmaktadır. Sonuç olarak rasyonel karar alma süreci ile tasarlandığı iddiasını taşıyan mekansal planlar, siyasi baskılar karşısında önemsiz hale gelmektedir. Bu durumda plan, düzenleyici bir işlem olma iddiasını yitirmekte; farklı düzeylerde yaptırım gücü olan çıkar gruplarının, kar maksimizasyonuna hizmet eden bir enstrümana dönüşmektedir. Böyle bir planı yapmakla yapmamak arasında, harcanan kamu kaynakları haricinde herhangi bir fark yoktur.

Ulusal mekansal strateji belgesi, mekana yönelik politikalarla birlikte mekansal planlamadan sorumlu kurum ve kuruluşların yeni bir örgütlenme modeli ile organizasyonunu sağlayacak strateji ve eylemleri içermelidir. Bu amaçla, planlamanın teknik boyutuna ilişkin usul ve esasları düzenleyen, planlama alanındaki ulusal ve uluslararası gelişmeleri takip eden, merkezi idarenin ve yerel yönetimlerin planlamayla ilgili birimleri üzerinde teknik denetim yetkisi bulunan ve ulusal politikaların ve ulusal mekansal strateji belgesinin hazırlanmasından sorumlu, siyasi baskılardan arındırılmış yeni bir bağımsız kuruluş; “Ulusal Planlama Enstitüsü” kurulmalıdır.

4. Ulusal Mekansal Strateji Belgesinin Temel Niteliklerinin ve Örgütsel Yapısının Tanımlanması

Türkiye’de mekansal planlamanın kaotik ve çok başlı yapısı dikkate alındığında; Türkiye Mekansal Strateji Planı’nın hiyerarşik bir planlamadan daha ziyade, oydaşma temeline dayanan müzakereyi önceleyen bir yaklaşımı içermesi gerektiği ortaya çıkmaktadır. Bu yaklaşıma dayanılarak oluşturulacak mekansal kamu politikası inşa süreci, Türkiye’nin kendi kentleşme dinamiklerine, bölgesel gelişme politikaları tarihine ve sosyo-mekansal gerçekliğine göre biricik olmalıdır.

İrlanda Ulusal Mekansal Stratejisi örneğinden görüldüğü üzere, ulusal mekansal strateji belgelerinde dengeli mekansal gelişim, ideal bir vizyon olarak ortaya koyulsa bile sosyal, ekonomik, coğrafi ve uluslararası gelişmelere bağlı olarak belirlenen hedeflerin gerçekleştirilmesi mümkün olmayabilir. Ulusal mekansal strateji belgeleri, ülkenin mevcut sosyo-ekonomik yapısını, üretim ilişkilerini, mekansal desenini, beşeri sermayesinin dağılımını, yerel, bölgesel, ulusal ve uluslararası dinamiklerini dikkate alan gerçekçi bir mekansal gelişme perspektifini öngörmeli, bölgesel ve yerel roller, nüfus yapısına, ekonomik yapıya, beşeri ve sosyal sermayeye ve coğrafi özelliklere uygun olmalıdır. Kentlere ve bölgelere yeni roller tanımlanırken, yere ve bölgeye özgülükler dikkate alınmalıdır. Bununla birlikte politika belgesi, kriz ve kırılganlıklara karşı direnç gösterebilmeli ve gerektiğinde yeni gelişmelere uyum sağlayabilecek bir esnekliğe sahip olmalıdır.

Ulusal mekansal politika belgesinin başarısının temel ölçütlerinden bir tanesi, farklı toplum kesimlerince kabul edilebilir olmasıdır. Konvansiyonel planlama yaklaşımının kademeler arasındaki hiyerarşik ilişki biçimlerini tanımlayan yapısının, yatay düzlemde müzakereye olanak veren uzlaşı temelli bir sürece evrilmesi gerekmektedir. Almanya örneğinde planlamaya ilişkin yönetişim süreçlerinin “karşılıklı akış ilkesi” adı verilen bir yaklaşımla yönetildiği görülmüştür. Türkiye’de de farklı düzeylerdeki kurumsal yapıların ve hatta farklı sivil toplum katmanlarının birbirleriyle yeni müzakere ağları oluşturabilmesine olanak sağlayan ve yere özgülükleri bünyesinden barındıran yeni bir paradigma ihtiyacı vardır.

Son dönemde kamu politikalarında karar alma süreçlerini yeniden tarif eden çok düzeyli yönetişim kavramı, ulusal mekansal politika oluşturma sürecininin örgütsel yönünün tanımlaması bakımından önem arz etmektedir. Bunun için ulusal politika ve strateji belgesi yapım sürecinde; farklı toplum kesimlerinden geniş bir paydaş katılımı sağlanmalı ve şeffaflık ölçüsü içerisinde müzakere süreçleri kamuoyu önünde yürütülmelidir. Paydaş analizleri yapılırken ulusal merkezi kurumların yanında, ulusaltı kademeler tanımlamalıdır. Yerel yönetimlerin, sivil toplum örgütlerinin ve halkın katılımı, politika oluşturma süreci ile birlikte uygulama, izleme ve geri besleme aşamalarını da kapsamalıdır. Aksi durumda kurumlar arasında devam eden çatışma süreçlerinin toplumun geniş kesimlerine yayılması ve yeni bir çatışma alanının kamu eliyle inşa edilmesi muhtemeldir.


Kaynakça:

  • Albrechts, L. (2004), «Strategic (spatial) Planning Reexamined», Environment and Planning B: Planning and Design 31(5) : 743-758.
  • Albrechts L. (2006), «Shifts in strategic spatial planning? Some evidence from Europe and Australia», Environment and Planning A, 38: 1149-1170.
  • Bayındırlık ve İskan Bakanlığı (2009), Kentleşme Şurası Sonuç Bildirgesi, Ankara.
  • «Çevre Kanunu ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun», 2018, T.C. Resmi Gazete, 30681, 10 Aralık 2018.
  • Çevre ve Şehircilik Bakanlığı (2013), «Üst Ölçekli Mekansal Strateji Planlaması Hazırlama, Uygulama ve İzleme Süreci, Yöntem ve Esasların Belirlenmesi Projesi», Ankara.
  • Ersoy, M. (2007), «Kapsamlı Planlama Kavramının Tarihsel Gelişimi ve Bugünü», Kentsel Planlama Kuramları, 115-170, İmge Yayınevi.
  • Department of Housing, Local Government and Heritage (2002), «National Spatial Strategy for Ireland, http://www.irishspatialstrategy.ie/Publications/DownloadtheNSS/, Erişim Tarihi: 01.5.2021
  • Ersoy, M., Planlama Kuramları, http://www.melihersoy.com/wp-content/uploads/2018/03/planlama-kuramlari.pdf, Erişim Tarihi: 01.04.202
  • Esping-Anderson, G. (1990). «The three worlds of welfare capitalism», Cambridge: Polity Press.
  • ESPON (2018), «Regional and national spatial planning: new challenges and new opportunities.
  • Federal Ministry of Transport and Digital Infrastructure (20016), «Concepts and Strategies for Spatial Development in Germany».
  • Grist, B. (2015), «The Irish National Spatial Strategy», Planning for States and Nation/States in the U.S. and Europe, Lincoln Institute of Land Policy, 453-496.
  • Goodman, W.I., Fruend E. C. (1968), «Principles and Practices of Urban Planning», Chicago, III. International City Managers Association.
  • Healey P. (1999), «European Developments in Strategic Spatial Planning», European Planning Studies, 7(3) : 14-27.
  • Holston, J. (1989), «The Modernist City: An Anthropological Critique of Brasil», University of Chicago Press.
  • Hughes, B. (2015), «Effects of the 2002-2020 National Spatial Strategy (NSS) on Ireland’s Settlement Growth, Its Cities and on Other Gateways and Hubs», https://arrow.tudublin.ie/beschrecart/34, Erişim Tarihi: 01.06.2021.
  • Kalkınma Bakanlığı (2014), Bölgesel Gelişme Ulusal Stratejisi, Ankara.
  • Kent, T.J.J. (1964), «The Urban General Plan», Chandler Publishing.
  • Kramer, K.L. (1968), «New comprehensiveness in city planning», Public Administration Review, 28(4) : 382-38.
  • Kültür ve Turizm Bakanlığı, Yatırım ve İşletmeler Genel Müdürlüğü, 2022
  • Melville C. Branch Jr. (1959), «Comprehensive Planning: A New Field of Study», Journal of the American Institute of Planners, 25(3) : 115-120.
  • «Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliği», 2014, C. Resmi Gazete, 29030, 14 Haziran 2014.
  • «Çevre Kanunu ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun»
  • Tekeli, İ. (2001), «Bir Modernite Projesi Olarak Kent Planlaması», Modernite Aşılırken Kent Planlaması, 9-34, İmge Yayınevi.
  • Tekeli, İ., «Ülkesel/Milli Fiziki Plan Üzerinde Dördüncü Kez Konuşurken», Sketch Journal of City and Regional Planning, 1(1) : 1-14.
  • TMMOB Mimarlar Odası (1968), « Milli Fiziki Plan Semineri», 22-24 Ocak 1968, Ankara.
  • Pahl-Weber, E., Henckel, D. (2008), «The planning system and planning terms in Germany», Akademie für Raumforschung und Landesplanung, Secretariat of the ARL Scientific Division Spatial Planning.
  • Walsh, J. A. (2009), «Space and place in the National Spatial Strategy for the Republic of Ireland», Conceptions of Space and Place in Strategic Spatial Planning London: Routledge, 95-125.

Bültenimize Abone Olun

En son haberler ve özel duyurulardan haberdar olmak için abone olun