Özet
Ülkemizdeki sınır kapıları ile gümrüklü yer ve sahalarda kaçakçılığı önlemek, izlemek ve soruşturmak görevi Ticaret Bakanlığı Gümrükler Muhafaza Genel Müdürlüğü tarafından münhasıran yerine getirilmektedir. Bu yayında; idari kolluk ve adli kolluk olarak Gümrükler Muhafaza Genel Müdürlüğünün kullandığı kolluk yetkisini hukuki niteliği ve son yıllarda mevzuatta gerçekleşen değişiklikler kapsamında kurumun değişen kurumsal yaklaşımı değerlendirilecektir. Nihayetinde ise kurumsal olarak geliştirilmesi gereken yaklaşımlara ilişkin öneriler getirilmektedir.
Giriş
Ülkemizde kolluk düzeni genel ve özel kolluk olarak yetki alanına göre ikiye; adli kolluk ve idari kolluk olarak soruşturma işlemleri açısından da yine ikiye ayrılmaktadır. Genel kolluk ülkenin her yerinde kamu düzeni ve güvenliğinin sağlanmasından sorumlu iken özel kolluk kanunlarla kendisine yetki verilen alanlarda bu yetkiyi kullanmaktadır. Jandarma Genel Komutanlığı, Emniyet Genel Müdürlüğü ve Sahil Güvenlik Komutanlığı ülkemizdeki genel kolluk yetkilerini kullanırken Orman Genel Müdürlüğü ve Gümrükler Muhafaza Genel Müdürlüğü vb. idareler kendilerine yetki verilen alanlarda ve yetki verilen konularda kolluk yetkisini kullanmaktadırlar. İdari kolluk, suçun önlenmesinde yürütülen faaliyetleri ifade ederken adli kolluk ise işlenen suçun kovuşturulması işlemlerinin yürütülmesini ifade etmektedir. Nitekim 5271 sayılı Ceza Muhakemeleri Kanununun (CMK) 164 üncü maddesine göre ülkemizde 4 tane adli kolluk teşkilatı bulunmaktadır: Jandarma Genel Komutanlığı, Emniyet Genel Müdürlüğü, Sahil Güvenlik Komutanlığı ve Gümrükler Muhafaza Genel Müdürlüğü[1].
Peki, Gümrükler Muhafaza Genel Müdürlüğü kolluk sisteminin neresinde yer almaktadır? Gümrükler Muhafaza Genel Müdürlüğünü hukuki olarak niteleyecek olursak Genel Müdürlüğün CMK’nın 164 üncü maddesi ve 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin (CBK) 451 inci maddesine göre adli kolluk olarak görev yaptığını; 1 sayılı CBK’nın 451 inci maddesinin ilgili bentleri uyarınca idari kolluk görevini yürüttüğünü; 1 sayılı CBK’nın 451 inci maddesinde idari kolluk görevinin sınırlarının gümrüklü yer ve sahalar olarak belirtilmesi nedeniyle de özel kolluk kuvveti olduğunu söyleyebiliriz. Yine 1 sayılı CBK’ya göre Genel Müdürlüğün kamu tüzel kişiliği bulunmadığı; Ticaret Bakanlığının ana hizmet birimi olarak devlet tüzel kişiliği içinde yer aldığını görebiliriz.
1 sayılı CBK’ya göre;
“Gümrükler Muhafaza Genel Müdürlüğünün görev ve yetkileri şunlardır:
- a) Gümrüklü yer ve sahalarda kamu düzeninin bozulmasını önleyecek tedbirleri almak, buraların takip ve muhafazasını sağlamak, gerektiğinde müdahalede bulunarak durumu adli mercilere intikal ettirmek,
- b) Deniz ve hava limanlarıyla kara sınırlarındaki gümrük kapılarında ve diğer gümrüklü yer ve sahalarda giriş ve çıkış yapan kişi, eşya ve taşıtların muhafazası ile gümrüğe sevk edilmesini sağlamak ve gümrük işlemleri bitirilmeden buralardan çıkmalarını önlemek,
- c) Yatlara ilişkin işlemlerin yürütülmesini sağlamak,
ç) Gümrüklü yer ve sahalarda münhasıran, Türkiye Cumhuriyeti Gümrük Bölgesinde[2] gerektiğinde ilgili kuruluşlarla işbirliği yapmak suretiyle kaçakçılığı önlemek, izlemek ve soruşturmak,
- d) Türkiye Cumhuriyeti Gümrük Bölgesinde kişi, eşya ve taşıtların kaçakçılıkla mücadele kapsamında takibini yapmak,
- e) Kaçakçılıkla mücadele için bilimsel yöntemler de kullanmak suretiyle bilgi toplayarak gerekli araştırma, soruşturma ve operasyonları yapmak, taşra teşkilatının yapacağı operasyonları koordine etmek, gerektiğinde taşra teşkilatı ile müşterek operasyon yapmak,
- f) Kaçakçılıkla mücadele amacıyla ulusal ve uluslararası kuruluşlarla iş birliği yapmak, bilgi değişiminde bulunmak, protokoller hazırlamak ve uygulamak, gerektiğinde müşterek operasyonlar yapmak,
- g) Kaçakçılıkla etkin mücadele etmek amacıyla ulusal ve uluslararası bilgi akışına dayalı veri tabanları oluşturmak, verileri işlemek, değerlendirmek ve risk analizi çerçevesinde kullanılabilecek nitelikte olanları Gümrükler Genel Müdürlüğüne ve Ticaret Araştırmaları ve Risk Değerlendirme Genel Müdürlüğüne iletmek,
ğ) Adli kolluğa ilişkin olarak kanunlarla veya Cumhurbaşkanlığı kararnameleri ile verilen görevleri yapmak,”
Yukarıda ifade edilen mevzuata göre Gümrükler Muhafaza Genel Müdürlüğü’nün hem adli kolluk hem de idari kolluk olduğunu; idari kolluk olarak aldığı görevin hukuki dayanağının 1 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi olduğunu görüyoruz. Anayasanın ikinci kısmında yer alan “temel haklar ve ödevler” başlığının 13 üncü maddesine göre “Temel hak ve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir.” ifadesiyle anayasadaki çekirdek hakların ancak kanunla sınırlanabileceği ifade edilmektedir. Her ne kadar 5607 sayılı Kaçakçılıkla Mücadele Kanunun “arama ve el koyma” başlıklı 9 uncu maddesinde; “Gümrük salonları ve gümrük kapılarında kaçak eşya sakladığından kuşkulanılan kişilerin üzeri, eşyası, yükleri ve araçları gümrük kontrolü amacıyla gümrük görevlilerince aranabilir. Yapılan arama sonucunda tespit edilen kaçak eşyaya derhal el konulur.” ifadesi bulunsa da gümrüklü yer ve sahalarda yapılan arama ve el koyma haricindeki diğer kolluk faaliyetlerinin kanunla verilmediği anlaşılmaktadır. Bu nedenle Genel Müdürlüğün kullandığı idari kolluk yetkisinin “idarenin hukuka uygunluk karinesinden” yararlanmakla birlikte hukuki dayanağının Cumhurbaşkanlığı kararnamesi olması nedeniyle hukuka aykırı olduğunu söyleyebiliriz. Genel Müdürlüğün idari kolluk görevleri açısından kanundan yetki alarak görev yapması temel hak ve hürriyetlerin korunması ve yürütülen hizmetlerin hukuka uygunluğunun sağlanması açısından oldukça önemi haizdir.
Bakanlık bünyesindeki müdürlüklerin işlevleri açısından durumu inceleyecek olursak 2012 yılında Gümrük Müsteşarlığı ile Sanayi ve Ticaret Bakanlığının iç ticarete yönelik hizmet birimlerinin birleştirilerek Gümrük ve Ticaret Bakanlığının kurulmasına kadar olan dönemde, Gümrük Müsteşarlığı altında, gümrük müdürlükleri, gümrük muhafaza müdürlükleri ile kaçakçılık, istihbarat, narkotik gümrük muhafaza müdürlüklerinin gümrük ve muhafaza başmüdürlüklerine bağlı olarak görev yaptığını görebiliriz. Bu dönemde gümrük müdürlüklerinin kolluk iş ve işlemlerine dair herhangi bir yetkisi bulunmazken gümrük muhafaza müdürlüklerinin idari kolluk olarak yetkilendirildiği; kaçakçılık, istihbarat ve narkotik gümrük muhafaza müdürlüklerinin ise adli kolluk olarak yetkilendirildikleri görülmektedir. 2012 yılında gerçekleştirilen yeniden yapılanma ile gümrük iş ve işlemlerini yavaşlattığı, çok başlılığa neden olduğu ve müdürlüklerin birleştirilerek tasarruf sağlanacağı gerekçeleriyle gümrük müdürlükleri ve gümrük muhafaza müdürlükleri birleştirilmiş; idari kolluk yapılanması gümrük müdürlüğü eliyle yürütülmeye başlanmıştır.
2012 öncesi;
2012 sonrası;
Ülkemizdeki kolluk teşkilatlarının adli kolluk ve idari kolluk yapılanmalarının ayrılmadığı; aynı karakolda görev yapan memurların görevlendirme ile adli kolluk yapıldığı göz önünde bulundurulursa teşkilat olarak adli kolluk ve idari kolluk ayrımını gerçekleştiren tek idarenin Gümrükler Muhafaza Genel Müdürlüğü olduğu anlaşılmaktadır. Gümrük ve Dış Ticaret Bölge Müdürlüklerine bağlı gümrük müdürlüklerinde görevli muhafaza memur ve amirleri eliyle idari kolluk görevi yerine getirilirken gümrük muhafaza kaçakçılık ve istihbarat müdürlüğünde[3] görevli muhafaza memur ve amirleri eliyle adli kolluk görevleri yürütülmektedir.
Gümrük müdürlükleri ticaretin kolaylaştırılması ve gümrük işlemlerinin yürütülmesi amacıyla görev ve yetkilerini kullanırken alınan bir kararla gümrük muhafaza müdürlükleri kapatılarak kadrolarında bulunan gümrük muhafaza amir ve memurlarının gümrük müdürlüklerine alınmış; gümrük muhafaza müdürlüklerinin görevi olan “eşyanın gümrük işlemlerinin bitirilmeden sahadan çıkışını önlemek” yetkisi gümrük müdürlüklerine aktarılmış ve böylece gümrük müdürlükleri kendi yaptığı iş ve işlemlerin kontrolünden de sorumlu olmaya başlamıştır. Yani 2012 öncesinde gümrüklü sahada denge-fren mekanizmasıyla çalışan 2 müdürlük varken 2012 yılındaki düzenlemeyle denetim mekanizması tek müdürlükte (gümrük müdürlüğü) toplanmış; gümrüklerdeki hızlı ve güvenli ticaret dengesi hızdan yana yeniden tesis edilmiştir.
Yukarıda ifade edilen hususların çözümü için Gümrükler Muhafaza Genel Müdürlüğü’nün Ticaret Bakanlığına bağlı kamu tüzel kişiliğini haiz bir genel müdürlük olarak örgütlenmesi; taşrada kaldırılan gümrük muhafaza müdürlüklerinin yeniden kurularak doğrudan genel müdürlüğe bağlanmasının yürütülen iş ve işlemlerin kontrolünde etkinliğin sağlanması için elzem olduğu değerlendirilmektedir. Ayrıca kamu tüzel kişiliğini haiz bir genel müdürlük olarak örgütlenebilmek için oluşturulacak kanunda kurumun idari kolluk yetkilerinin de bulundurularak hukuka uygunluğun tesis edilmesi gerekmektedir.
[1] Gümrükler Muhafaza Genel Müdürlüğü ilk defa 1859 yılında o zamanki Rüsumat Nezareti emrinde Rüsumat Muhafaza Memurluğu adı ile kaçakçılığı önlemek amacıyla kurularak; 1931 yılına kadar Maliye Vekâletine bağlı olarak faaliyet göstermiştir. 1931 yılında 1909 sayılı Kanunla kurulan Gümrük ve İnhisarlar Vekaletine bağlanarak hudut ve sahillerin emniyet ve gözetimi ile kaçakçılığın men, takip ve tahkiki görevi verilmiş, 07/01/1932 yılında 1917 sayılı Kanunla Gümrük Muhafaza Umum Kumandanlığı kurulmuş ve 1956 yılına kadar devam etmiştir. 1956 yılında sivilleşerek Gümrük ve Tekel Bakanlığına bağlı ana hizmet birimi olarak Genel Müdürlük şeklinde örgütlenmiştir.
[2] Türkiye Gümrük Bölgesi 4458 sayılı Gümrük Kanununa göre şu şekilde tanımlanmıştır: “Türkiye Cumhuriyeti Gümrük Bölgesi, Türkiye Cumhuriyeti topraklarını kapsar. Türkiye kara suları, iç suları ve hava sahası gümrük bölgesine dahildir.”
[3] Gümrük muhafaza kaçakçılık ve istihbarat müdürlüğü, diğer adli kolluk teşkilatlarında bulunan (CMK 140 ıncı maddede belirtilen iletişimin tespiti hariç) kovuşturma işlemlerinde belirtilen bütün yetkileri (ifade alma, gözaltına alma, zor kullanma, ev ve işyeri arama, fiziki takip yapma vb.) kullanabilen bir adli kolluk birimidir.
