ÖZET

İkinci Dünya Savaşı sonrasında Avrupa’nın yeniden yapılanmasında önemli rol oynayan hâkim mekansal planlama paradigması (akılcı kapsamlı planlama), küreselleşme süreci ile birlikte tartışmaya açılmıştır. Araçsal rasyonalite düşüncesine farklı yönlerden getirilen eleştiriler, fordist üretim sonucu kentlerde yaşanan ciddi çevre sorunları, kamu yönetiminde yönetişim anlayışının ortaya çıkışı, rekabetçi kentler, kentleşme hızının artması, iklim değişikliğinin etkileri, toplumların artan refah ve özgürlük talepleri gibi faktörlerlere bağlı olarak, mekânsal planlamada daha dinamik ve esnek bir planlama yaklaşımı ortaya çıkmıştır. ‘Stratejik mekânsal planlama’ olarak tanımlanan bu yaklaşım, özellikle son 20 yıllık süreç içerisinde, ülkelerin ve ulusötesi kurumsal yapıların en temel politika uygulama araçlarından birisi haline gelmiştir. ‘Stratejik mekansal planlama’ ülkeler için mekânsal, ekonomik, çevresel ve sosyal hedeflerine ulaşmada artık kilit bir kamu politikası uygulamasıdır ve ülkeler bu kapsamda ulusal mekansal politika belgeleri ortaya koymaya çalışmaktadır.

 Türkiye Cumhuriyeti’nin kurulduğu dönemde, zamanın ruhunun (zeitgeist) modern bir ulus-devlet yaratma süreci olduğu söylenebilir. Genç Cumhuriyet Yönetimi de bu amaçla kent planlamasını ulus inşa sürecinin bir parçası haline getirmiştir. Yeni başkent Ankara için hazırlanan 1924 Lörcher ve 1928 Jansen Planları, uluslaşma sürecine dair iki güzel örnektir. Bununla birlikte İkinci Dünya Savaşı sonrasında Türkiye çok hızlı bir kentleşme süreci içerisine girmiş ve büyük kentlerin çevresinde önemli gecekondu alanları oluşmaya başlamıştır. Bu dönemden itibaren Türkiye’de büyük kentlere ve metropollere yönelik hazırlanan mekansal planlar (nazım ve uygulama imar planları) büyük ölçüde ihtiyaçlara cevap verememiştir. Dolayısıyla 1920’li yıllarda kentlerde temel olanakları (barınma, içme suyu, kanalizasyon, yol, elektrik) sağlamaya çalışan bir planlama yaklaşımının, günümüz kentlerinin ve kentleşmiş toplumların değişken, karmaşık ve homojen olmayan taleplerini karşılayamayacağı açıktır. 1990’lı yıllardan itibaren Türkiye’de de akılcı kapsamlı planlama yaklaşımı tartışılmaya başlamış ve çeşitli kurum ve kuruluşlarca yeni planlama yaklaşımlarını içeren mekansal politika belgeleri hazırlanmıştır.

 İki bölümden oluşacak bu çalışmada Türkiye’de ulusal ölçekte mekansal kamu politikası oluşturma deneyiminin farklı ülke örnekleri ile karşılaştırması yapılmaktadır. Çalışmanın birinci bölümünde ilk olarak; akılcı kapsamlı planlama yaklaşımı ile stratejik mekânsal planlama yaklaşımına yönelik kavramsal çerçeve incelenecek, ikinci olarak da; federal ve üniter devletlerde ulusal ölçekli mekansal strateji belgesi oluşturma pratiklerinin farklılıkları bakımından, Almanya ve İrlanda örnekleri ele alınacaktır. Çalışmanın ikinci bölümünde ise; Türkiye’de hazırlanan ulusal mekansal strateji oluşturma süreçleri ve mekansal planlama sistemi irdelenecektir. Son olarak Türkiye’de üst ölçekli mekansal stratejilerin geliştirilmesinde Türkiye’ye özgü yönlendirme güçleri, belgelerin üretiminde yöntem ve içerik, planlama pratiği ile ilişkiler çerçevesinde bir değerlendirme ortaya konacaktır.

 Türkiye’de Mekânsal Planlamanın Değişim Süreci Üzerine Karşılaştırmalı Bir Analiz: Bölüm 1

I. Giriş

Fiziksel mekânın, salt deterministik yöntemlerle tasarlanması iddiasını taşıyan akılcı-kapsamlı planlama yaklaşımı, uzun süredir planlama yazınında ve ülkemizde de en çok tartışılan konulardan birisi olmuştur. Türkiye’de bu yaklaşımı esas alan mekansal planlar, Türkiye kentlerinde ve özellikle büyük metropollerde kentlerin mekansallaşan sorunlarına cevap verememiş ve mekansal planlama yerel yönetimler ile merkezi hükümetin farklı düzeydeki birimleri arasında, yetki ve çıkar çatışmalarına dayanan, kentlerin bugünkü ve gelecekteki sorunlarına çözüm bulmaya yönelik stratejik kararlar üreten bir süreç olmaktan çıkmış ve daha çok baskı gruplarının taleplerinin karşılanması olarak standartlanmış bir idari imar prosedürü haline gelmiştir.

İki bölüm halinde yayınlanacak olan bu çalışmanın birinci bölümünde; ülkesel, bölgesel ve kentsel ölçekte mekansal planlamanın Türkiye’de neden bir idari prosedür haline geldiğini ve bir kargaşaya dönüştüğünü daha iyi anlamak için ilk olarak akılcı-kapsamlı planlamanın kavramsal çerçevesi, bu yaklaşıma yönelik eleştiriler ve stratejik mekansal planlama paradigması ele alınacaktır. İkinci olarak farklı örgütlenme biçimleri olan Almanya ve İrlanda’nın planlama sistemleri analiz edilerek ulusal mekansal politika belgelerine ilişkin değerlendirmeler yapılacak ve bu iki ülkede ulusal ölçekte planlamayı yönlendiren dinamikler ve olgular ele alınacaktır.

II. Akılcı-Kapsamlı Planlamanın Eleştirisi ve Stratejik Mekansal Planlama

 Ulus devletin erken dönemi olarak kabul edilen 19. yüzyılın sonları ve 20. yüzyılın başlarında, devletin yapısını yeniden şekillendiren araçsal rasyonalite düşüncesi, ulus devletin hedeflerine uygun, yeni bir planlama paradigmasını ortaya çıkarmıştır. Kapitalistleşme süreci ile birlikte kentsel arazinin kullanım biçimine yönelik sınıfsal paylaşım mücadelesinin artması, kentleşme sürecinin hızlanması ve fordist endüstriyel üretimin gelişimi gibi faktörler, kentlerde çevresel, sosyal ve mekansal sorunların hızlı biçimde artmasına yol açmıştır. Ulus devletin araçsal aklı, pozitivist bir yaklaşımla, belirli bilimsel analiz ve kestirim yöntemleri kullanılarak kentsel sorunların çözülebileceği düşüncesinden hareketle ‘akılcı-kapsamlı planlama’ veya ‘kapsamlı planlama’ olarak adlandırılan mekansal planlama paradigmasını ortaya çıkarmıştır. Şikago Okulu kuramcılarının gelişiminde önemli rol oynadığı bu paradigma, 20. yüzyılda küresel ölçekte en fazla benimsenen aynı zamanda en çok tartışılan planlama paradigması olmuştur.

Akılcı-kapsamlı planlama, 1950’li yıllardan itibaren araştırmacılar, akademisyenler, politika yapıcılar tarafından farklı açılardan tanımlanmış ve küreselleşme sürecinin tüm dünyada önem kazandığı 1990’lı yıllarla birlikte bu yaklaşıma ilişkin eleştiriler yoğunluk kazanmıştır.

Mellville ve Branch’a göre kapsamlı planlama, bir bütün olarak kurumsal veya organizasyonel varlıklar için belirli hedeflerin tasarlanması ve bu hedeflere en hızlı biçimde ulaşılması için izlenecek yolun belirlenmesidir (Melville C. Branch Jr., 1959).

Kent ise, kapsamlı planlamayı genel plan veya nazım plan olarak adlandırmaktadır. Ona göre genel plan; arzu edilen gelecekte fiziksel gelişmeyle ilgili temel politikaları belirleyen, fiziksel gelişim ile sosyal ve ekonomik hedefler arasında ilişkileri netleştiren ve toplum için birleşik genel bir fiziksel tasarım içeren belediye yasama organlarının resmi politika belgesidir (Kent, T.J.J., 1964).

Goodman ve Freund’a göre kapsamlı planlama; mekansal planlama yasaları doğrultusunda, ayrıntılı ve geniş kapsamlı analizler yapılarak, farklı ölçekte planlar arasında bir kademe oluşturmak, uzun vadeli arazi kullanım hedefleri koymak, fiziksel gelişim ile birlikte sosyal ve ekonomik yapının yönlendirilmesini sağlamak amacıyla, bütüncül bir yaklaşım gözetilerek kamu yararı için gerekli teknik donanıma sahip uzmanlar tarafından hazırlanan planlama yaklaşımıdır (Goodman, W.I., and Fruend E. C., 1968).

Tekeli’ye göre modernitenin kent planlama anlayışı olarak kapsamlı planlama, 1933 yılında kabul edilen Atina Şartı ile genel bir çerçeveye oturmuştur. Atina Şartı ile kentlerde sağlıksız gelişmelerin önlenmesi amacıyla yaşam alanları (konut alanları) ile çalışma alanlarının (sanayi alanları) bölgeleme kararları ile birbirinden ayrılması, kademelenmiş bir ulaşım sisteminin oluşturulması ve kentsel morfolojinin 20 yıllık bir kestirimle tahmin edilmesi amaçlanmıştır (Tekeli, İ., 2001).

Ersoy’a göre kapsamlı planlamaya yönelik yapılan bütün tanımlamalar, mevcut olguların pozitivist bir yaklaşımla ele alınarak, toplumun genel değerleri doğrultusunda bir yerleşmenin mekansal gelişiminin önceden kestirilmesine işaret etmektedir (Ersoy, M., 2016).

Ulus-devlet ve modernite projesine getirilen eleştirilere paralel olarak akılcı-kapsamlı planlama yaklaşımına, farklı açılardan çeşitli eleştiriler yöneltilmiştir.

Kramer’e göre plancıların algılarındaki en belirgin değişiklik, planlama ve planların doğasıyla ilgilidir. Bugün planlama, genel olarak bir gelecekte ulaşılması gereken ideal bir durumun tasvirinden ziyade, geçici hedeflere doğru ilerleyen örgütsel bir süreçtir. Süreç odaklı görüş, planın kendisinden çok, hedef tanımı, program tasarımı ve uygulaması, geri bildirim ve değerlendirme mekanizmalarını içeren yeni bir karar verme modeline evirilmektedir. Planlama artık yalnızca çeşitli mevcut işlevler kümesinin tek bir entegrasyonunu gerçekleştirmek hedefinden uzaklaşmakta, sorunların tanımlanması ve çözümlerin üretilmesi için uygun işlevsel araçların tanımlamasını içeren bir yaklaşıma doğru ilerlemektedir (Kramer, K.L., 1968).

Holston’a göre kapsamlı planlama toplumsal sorunlara mekansal çözümler arama çabası olarak görülmektedir. Toplumsal yapıya dair ilişkiler incelenmeden yapılan mekansal müdahalelerin, mekansal yapıyı değiştirmek için yetersiz kalacağı ifade edilmektedir. Bir diğer eleştiri konusu ise bu tür yaklaşımların, sosyo-mekansal yapıları dikkate almaksızın, bu yapılara belli bir sosyo-mekansal tasarımı uygulama çabasıdır (Holston, J., 1989).

 Albrechts’e göre arazi kullanım planlarının birçoğunda yasal bağlayıcılık özelliğine yapılan vurgu yasal kesinlik sunmakla birlikte, planları çok daha katı ve esnek olmayan, değişen koşullara daha az cevap verebilir duruma getirmektedir. Arazi kullanım planlarının genellikle bütüncül olması gittikçe daha kısıtlı hale gelen kaynaklarla uyumsuzluk göstermektedir. Ayrıca çoğu arazi kullanım planı ağırlıklı olarak ‘fiziksel’ yönlere odaklanmakta, toplumsal ya da ekonomik sorunlara ‘fiziksel’ çözümler sunmaktadır. Bu şekilde planlar genellikle insan etkinliklerinin tarihsel olarak belirleyici gerçek parametrelerinden soyutlanmakta ve üstün operasyonel normların varlığını yersiz bir şekilde kabul etmektedir. Planların önemli paydaşlarla birlikte üretilmesi ve ‘zayıf’ grupların arazi kullanım planlaması sürecine katılımı (Finlandiya’daki gibi bazı deneyimler hariç) mevcut değildir. Ona göre planlama sürecinde normal olarak görülen ters pazarlık, müzakere, taviz ve çıkmaz düzeneği tümden sorgulanmalıdır  (Albrechts, L., 2004).

Kapsamlı planlamaya getirilen bir diğer eleştiri, Lindblom’un aşamalı planlama yaklaşımıdır. Bu yaklaşıma göre gereksiz hedefler, alternatifler çerçevesinde planlamaya konu edilmekte ve ihtiyaç duyulmayan veriler toplanmaktadır. Tüm alternatiflerin belirlenmesi olanaksız olarak görülmektedir. Kaynak ve zaman israfına yol açan bu yaklaşım ile kökten ve sıçramalı değişim sağlanması gerçekçi bir yaklaşım olarak görülmemektedir. Aşamalı planlama mevcur sistemi kökten değiştirecek politikalar yerine, mevcut sistem içerisinde, aksayan yönleri tamir eden küçük ölçekli revizyonlar önermektedir (Ersoy, M., 2018).

Akılcı-kapsamlı planlama yaklaşımına ilişkin getirilen eleştiriler, 3 yönden ortaklaşmaktadır:

• Çok hızlı değişim gösteren ve dışa açılan sosyo-mekansal toplumsal yapılarda, mevcut eğilimlerin analiz edilerek arzulanan geleceğe ulaşmanın güç olması,
• Değişen toplumsal, ekonomik ve çevresel koşullara cevap verme esnekliğinin bulunmaması,
• Planlama sürecine toplumsal katılımın sınırlı olması nedeniyle oluşan meşruiyet problemi.

Berlin Duvarı’nın yıkılmasından sonra, tüm dünyaya yayılan refah ve özgürlük talepleri, bilgi ve teknoloji alanında yaşanan hızlı değişimler, konvansiyonel üretim biçiminden kaynaklanan çevre sorunları ve farkındalığı giderek artan iklim değişikliği krizi ve kamu yönetiminde yönetişim anlayışının yerleşmesi, sosyo-mekansal tasarım süreçlerinde yeni yaklaşımları ortaya çıkarmıştır. Bu yaklaşımlardan birisi de temelini Oyun Teorisinden alan ve ilk olarak özel sektör tarafından kullanılan stratejik planlama yaklaşımıdır. Stratejik planlamanın mekansal planlamanın bir parçası olarak kullanılması konusu 1970’lerde müzakereci planlama yaklaşımları içerisinde tartışılmış olmakla birlikte, 1990 sonrası dönemde ise daha yoğun biçimde gündeme gelmiştir. Avrupa Birliği’nin genişleme politikalarına paralel olarak 1999 yılında yayınlanan Avrupa Mekansal Gelişme Perspektifi (AMGP), stratejik mekansal planlamanın birlik içerisindeki mekansal politika araçlarından birisi haline gelmesini sağlamıştır.

Esping-Anderson’a göre stratejik mekânsal planlamaya ilişkin tartışılan deneyimler şu anda Avrupa Birliği içinde yer alan çoğu ülke ve Norveç ve İsviçre’nin de dâhil olduğu Batı Avrupa’ya aittir. Bu ülkeler içindeki ve arasındaki farklılaşmalara rağmen stratejik mekânsal planlama uygulamalarının evrimine ilginç bir bağlam sağlayan iki ortak nitelik taşımaktadırlar. Bunların birincisi bölgesel çeşitlilik ve tarihi-kültürel geleneklere son derece önem verilmesidir. İkincisi ise bu ülkelerinin birçoğunun 2. Dünya Savaşı’nı takip eden süreçte çeşitli demokratik uzlaşma biçimleri geliştirmiş olması ve bu uzlaşma ortamının ekonomik ve toplumsal politikalarda ve kentsel gelişme süreçlerinde başat rol oynamasıdır (Esping-Anderson, G., 1990).

Healey’e göre mekânsal planlama ve mekânsal strateji üretimi kentsel bölgelerde yönetişim ilişkilerinin bir parçasıdır. Yönetişim hem yönetimin resmi mekanizmasını hem de iş çevreleri, çevre örgütleri, mahalle örgütleri ve sosyal etkinlik cemiyetlerinin resmi yönetim ile ilişkilenmek için kullandığı ve bu yolla kentsel bölge yaşamının kolektif işleri ya da “kamusal alan”ını yönettiği gayri resmi ittifaklar ve ağları kapsamaktadır. Mekânsal planlama konusunda, ulusal yönetimler birçok ülkede rol oynamaya devam ediyorsa da (özellikle İngiltere’de), tipik olarak yerel yönetişimin, bölge ve yerel yönetim kurumlarının ve bu düzeylerde kümelenen koalisyon ya da baskı gruplarının işidir (Healey P., 1999).

 Stratejik mekansal planlama, 1980’lerin neoliberal proje odaklı planlama yaklaşımlarından ve arazi kullanım düzenlemelerine dayanan 20. yüzyılın ortalarındaki refah devleti planlamasından etkin bir şekilde kopan planlama uygulamalarını dönüştürmenin yeni bir yolu olarak görülmüştür (Albrechts L., 2004).

Albrechts’e göre stratejik mekansal planlama, mekansal değişimi etkilemek ve yönetmek için bir plan yapım süreci tasarlamayı, içerik, imge ve karar çerçeveleri geliştirmeyi, fikirleri ileriye taşıyabilecek yeni fikirler ve süreçler inşa etmeyi, böylece farklı alanlarda etki göstermek amacıyla anlayış, örgütlenme ve seferberlik yolları üretmeyi içermektedir (Albrechts L., 2006).

 Stratejik mekansal planlamanın özellikle Avrupa Birliği içerisinde yeniden önem kazanması, kent ve bölge ölçeği ile birlikte ulusal ve ulusüstü mekansal stratejilerin üretildiği ve yeni kurumsal yapıların oluştuğu bir süreci beraberinde getirmiştir. AMGP ile birlikte Avrupa Birliği içerisinde ulusal mekansal politikalar bir dönüşüm geçirmiştir. Avrupa Birliği’nin birleşme, bölgesel farklılıkların azaltılması, çok merkezli büyüme, sürdürülebilirlik ve ulusüstü rekabet edebilirlik gündemleri, ulusal mekansal politikalara yön veren temel stratejiler haline gelmiştir.

Son dönemde Avrupa Birliği tarafından ulusal mekansal politika süreçlerinde; coğrafi ve idari sınırları aşan, fonksiyonel bölgeler arasındaki işbirliklerinin güçlendirilmesine odaklanan, bölgelerin rekabet gücünü yeniden tanımlayan ve ulusal mekansal politikalar arasında hizalanmaya dayanan yeni bir yaklaşım ortaya koyulmaktadır (ESPON, 2018).

 III. Almanya Ülke Strateji Politikası: Almanya Mekansal Gelişim Konsept ve Stratejileri

 Almanya’nın ülke düzeyinde mekansal politikası, ülkenin federal yapısına paralel olarak âdem-i merkeziyetçi bir yapıya sahiptir. Alman mekansal planlama sistemi federal düzeyde politikaları belirleyen genel kılavuzlar, eyalet yönetimlerince hazırlanan eyalet gelişim planları ve yerel yönetimlerce hazırlanan arazi kullanım planlarından oluşmaktadır. Yetkinlik ve işlevlerin üç yönetim düzeyi arasında dağılımı, yasal, örgütsel ve önemli ölçüde farklılaştırılmış planlama düzeyleri olan bir sistem üretmiştir. Her üç düzeyde ortaya koyulan ilkeler, bölgesel ve yerel politikaların farklı yönetim düzeyleri arasındaki müzakere süreçleri, “karşılıklı geri bildirim ilkesi” olarak tanımlanmaktadır. Karşılıklı geri akış ilkesi, mekansal planlamada politika oluşturma süreçlerinde federal hükümet kadar eyalet yönetimleri ile yerel yönetimlerinde birer paydaş olarak katıldıkları bir süreci ifade etmektedir. Karşılıklı akış ilkesinde, yalnızca federal hükümetin talimatları kadar, yerel yönetimlerin mekâna ilişkin talepleri de aynı ölçüde değerli görülmektedir. Bu durum planlamayı hiyerarşik bir olgu olmaktan çıkarmakta ve yatay düzlemde farklı toplumsal grupların planlama sürecine katılımını sağlamaktadır. Bu yaklaşım Kuzey ve Batı Avrupa ülkelerinde benzer şekillerde ortaya çıkmakla beraber Türkiye’de böyle bir merkezi hükümet-yerel yönetim işbirliğinden söz etmek güçtür.

Tablo-1: Almanya Mekansal Planlama Sistemi.

Almanya’da planlamaya ilişkin federal görevler, Ulaştırma ve Dijital Altyapı Bakanlığı ile Federal İmar ve Bölge Planlama Ofisine verilmiştir. Bununla birlikte Federal Hükümetin, Almanya Münhasır Ekonomi Bölgesi dışında, bağlayıcı mekânsal kararlar üretmesine dair yasal bir uygulama aracı bulunmamaktadır. Federal düzeyde mekânsal planlama görevleri, gereken yasal düzenlemeleri yapmak ve bölgesel düzeyde rehberlik edici planlama ilkelerinin geliştirilmesi ile sınırlıdır.

Almanya Hükümeti tarafından 1975 tarihinden başlanarak federal düzeyde kabul edilen mekansal politika belgeleri aşağıda yer almaktadır:

• Mekansal Planlama Programı (1975),
• Mekansal Planlama Politika Rehberi (1993),
• Mekansal Planlama Politikası Eylem Çerçevesi (1995),
• Mekansal Planlama Raporu (2005),
• Almanya Mekansal Gelişim Konsept ve Stratejileri-I (2006)
• Almanya Mekansal Gelişim Konsept ve Stratejileri-II (Pahl-Weber, E., Henckel, D., 2008)

Mekansal Gelişim Konsept ve Stratejileri, Almanya’da Ulaşım ve Dijital Altyapı Bakanlığı ile Federal Yapı, Kentsel İlişkiler ve Mekansal Gelişim Araştırma Enstitüsü koordinasyonunda eyaletlerin ortak katılımı ile hazırlanan ve Mekansal Planlamadan Sorumlu Daimî Bakanlar Kurulu Konferansı tarafından onaylanan federal düzeyli en üst ölçekli strateji belgesidir. Mekansal Planlamadan Sorumlu Daimî Bakanlar Kurulu Konferansı, Almanya planlama sistemi içerisinde mekansal planlamadan sorumlu federal ve eyalet bakanlarının katıldığı yüksek düzeyli kurumsal bir yapıdır.

Mekansal Gelişim Konsept ve Stratejileri belgesinin birincisi, 30 Haziran 2006 yılında kabul edilmiştir. Mekansal Gelişme Konsept ve Stratejileri-I, yasal mevzuatla belirlenen mekansal planlama ilkelerine ek olarak, ülkenin gelecekteki mekansal gelişiminde federal hükümet ve eyaletler tarafından izlenecek ortak hedefleri ve stratejileri belirlemektedir. Strateji belgesinde öncelikle küreselleşme, Avrupa Birliği’nin genişleme ve entegrasyon politikaları, Almanya’nın demografik yapısında yaşanan değişimlere dikkat çekilerek mekansal planlamanın yeni parametreleri ortaya koyulmaktadır. İkinci olarak Avrupa Mekansal Gelişme Perspektifi, INTERREG-III ve 2004 Avrupa Bölgesel Gündemi’nin, Avrupa mekansal planlama politikaları üzerindeki etkileri ele alınmaktadır.

Mekansal Gelişim Konsept ve Stratejileri-2 Belgesi ise 2016 yılında Mekansal Planlamadan Sorumlu Daimî Bakanlar Kurulu Konferansı tarafından onaylanan ve Avrupa Birliği mekansal politikalarını içeren ikinci strateji belgesi olmuştur.

MGKS, federal hükümet ve eyalet yönetimleri tarafından kabul edilen mekansal politikalara, sosyal ve ekonomi gereksinimleri ekolojik işlevlerle uzlaştırmaya ve sürdürülebilir mekansal gelişmeye odaklanmaktadır. MGKS ülke bütününde 10 temel planlama amacı tanımlamaktadır.

1. Durgun ve küçülen bölgelerde bölgesel kalkınma potansiyellerinin ortaya çıkarılması ve modernizasyon,
2. Önleme ve azaltmanın yanında enerji tasarrufu, trafik yoğunluğunun azaltımı, çevreye duyarlı enerji arzı gibi iklim değişikliğine uyumlu mekansal stratejiler,
3. Yenilenebilir enerji kaynaklarına bağlı enerji üretiminin talep odaklı gelişimi,
4. Etkili bir halkın katılımı için şeffaflık ve mevcut katılım araçlarının geliştirilmesi,
5. Dijital altyapının kırsal alanlar dahil yaygınlaştırılması,
6. Yeni finansman organizasyonları ile genişletilmiş yerel ve sektörel işbirlikleri,
7. Avrupa Birliği’nin bölgesel uyum politikalarının bir parçası olarak denizel alanlar ve kıyı gibi işlevsel/sınıraşan bölgelerde kentsel-kırsal işbirliklerinin yaygınlaştırılması,
8. Federal ve eyalet düzeyinde AB politikalarına uygun biçimde denizel mekansal planlama yaklaşımlarının geliştirilmesi,
9. Sürdürülebilir mekansal gelişim ve koruma-kullanma dengesinin sağlanması için arazi kullanım planlamasında kentsel genişlemenin azaltılması,
10. Küresel ekonomiye entegrasyon için bölgeler üstü ulaşım bağlantıları ve entegre lojistik merkezlerinin güçlendirilmesi (Federal Ministry of Transport and Digital Infrastructure, 2016).

MGKS, Almanya’da federal düzeyde ana planlama ilkelerini belirleyen, eyalet yönetimleri ve yerel yönetimleri için bağlayıcı nitelikte olmayan genel bir kılavuz niteliği taşımaktadır. Strateji belgesinde, yukarıda belirtilen temel amaçları gerçekleştirmek için 4 stratejik hedef, 16 strateji ve 89 eylem önerilmekle beraber tanımlanmış uygulama araçları, izleme modeli ve göstergeleri bulunmamaktadır. Belge her bir stratejik hedefi açıklayan, ölçeksiz 4 tematik haritayı da içermektedir. MGKS, hazırlanış ve onaylanma biçimi, içeriği ve yönlendirme gücü açısından ülkenin yönetsel yapısı ile uyum göstermekle birlikte Avrupa Birliği’nin bölgesel uyum, rekabet edebilirlik ve iklim değişikliği gibi farklı gündemlerini de federal düzeyde ele almaktadır.

Tablo-2: MGKS Stratejik Hedefler ve Stratejileri (Federal Ministry of Transport and Digital Infrastructure, 2016).

MGKS tematik haritalar dışında, bölgesel ve kentsel ölçekte stratejik hedefler, stratejiler veya eylemler içermemektedir. Bununla birlikte tematik haritalar, belli konularda mekansal analizleri olanaklı kılmaktadır. Ülke mekânında rekabetçi bölgelerin, kamu hizmetlerinin etkin biçimde sunulduğu alanların, kentsel büyüme baskısı altındaki bölgelerin ve iklim değişikliğine hassas alanların ağırlıklı olarak ülkenin batı kesiminde yer aldığını göstermektedir. Bu durum Almanya’nın birleşme öncesindeki sosyo-ekonomik gelişmişlik farklarının mekansal yansımalarına işaret etmektedir.

Avrupa mekansal politika belgelerinde önemli yer tutan çeşitli kavramlar, MGKS içerisinde kendisine yer bulmaktadır. Örneğin “metropolitan bölgelerin güçlendirilmesi” stratejisi başlığı altında, Alman Metropoliten Bölgeleri’nin Avrupa Birliği’nin en yüksek üretkenliğe sahip bölgeleri arasında olduğu, Birliğin uluslararası rekabet edebilirliği bakımından yönlendirme, kontrol, ağ geçidi ve yenilikçilik işlevlerini taşıdığına dikkat çekilmekte ve bu bölgelerin temel nitelikleri kümelenme politikalarının sürdürülebilirliği, uluslararası ağların gücü, sınır aşan işbirlikleri ve çok seviyeli yönetişim kavramları ile açıklanmaktadır.

MGKS, küresel düzeyden, eyalet düzeyine kadar farklı ölçeklerdeki politika belgelerine sıklıkla atıf yapmakta ve bu belgelerde üretilen stratejiler için de uygulama aracı işlevi görmektedir. “Arazi kullanımının kontrollü ve sürdürülebilir şekilde geliştirilmesi” stratejik hedefi altında yer alan “kentsel büyümenin azaltılması” stratejisi, Federal Hükümet tarafından 2016 yılında kabul edilen Almanya Sürdürülebilir Gelişme Stratejisi belgesi dikkate alınarak belirlenmiştir. Bu stratejiye göre federal düzeyde kentsel büyüme ve altyapı yatırımları için ayrılan günlük yapılı olmayan çevre tüketiminin, 130 hektardan 30 hektara düşürülmesi hedeflenmektedir. Bu hedef için MGKS federal düzeyde eylemler önermektedir. Yeni arazi kullanım taleplerinin, işlevini kaybetmiş kentsel alanlar ve sanayi sitelerinin yeniden işlevlendirilmesi yoluyla karşılanması ve kentsel büyümenin kompakt bir yapıda sürdürülmesi gerektiğine işaret edilmektedir.

Harita-1: Almanya Rekabet Gücü Şeması (Federal Ministry of Transport and Digital Infrastructure, 2016).

IV. İrlanda’da Ulusal Mekansal Politikalar: İrlanda Ulusal Mekansal Stratejisi (2002-2020)

İrlanda, siyasi yapılanması ulusal hükümet ve 31 yerel yönetim biriminden oluşmaktadır. Bu ikili yapılanma arasında dolaylı seçimlerle gelen bölge meclisleri bulunmaktadır.

İrlanda mekânsal planlama sisteminde, ulusal ölçekte planlamadan sorumlu 2 kurum tanımlanmıştır: Konut, Planlama ve Yerel Yönetimler Bakanlığı ve Planlama Temyiz Kurulu (An Bord Pleanála). Bakanlık planlama mevzuatının çerçevesinin oluşturulması, Ulusal Mekânsal Strateji’nin hazırlanması, kırsal konut, rüzgâr enerjisi, perakende ticaretin mekânsal yer seçimi v.b. konularda rehber belgelerin hazırlanmasından sorumludur. 1977 yılında kurulan Planlama Temyiz Kurulu ise planlama konularında yaşanan anlaşmazlıkların, ilgililerin talebi doğrultusunda yeniden değerlendirildiği bir tahkim platformudur. Stratejik altyapı geliştirme ve kamulaştırma tekliflerinin değerlendirilmesinden sorumludur. Ülkede mekânsal gelişmelere yön veren üst ölçekli politika belgesi, 2002-2020 yıllarını kapsayan Ulusal Mekânsal Stratejisi’dir (UMS). Bu belge stratejik bir yaklaşımla, bölgesel otoritelere planlama rehberliği yapmakta ve yerel idarelerce yürütülecek planlama çalışmaları için bir içerik sunmaktadır. UMS, ulaşım, konut, altyapı hizmetleri ve iletişim altyapısına yapılan yatırımları yönlendiren Ulusal Kalkınma Planını da (2006) etkilemiştir.

Tablo-3: İrlanda Mekansal Planlama Sistemi.

İrlanda Ulusal Mekânsal Stratejisi, 1999 yılında yayımlanan Avrupa Mekânsal Gelişme Pespektifi’nin yönlendirici etkisi ve planlamada yaşanan paradigma değişiminin bir sonucu olarak gündeme gelmiştir. Ülkesel ölçekte mekansal politika oluşturulması ve gelecekteki mekânsal gelişimin yönlendirilmesi amaçlarıyla ulusal mekansal strateji planı hazırlanması, 2000–2006 Ulusal Kalkınma Planına bir hedef olarak dahil edilmiştir. Strateji belgesinin kapsam belirleme, araştırma, halkın katılımı ve planlama olmak üzere 4 etaptan oluşan hazırlık süreci, 2000 yılında İrlanda Konut, Planlama ve Yerel Yönetimler Bakanlığı tarafından başlatılmıştır. İrlanda UMS, 2 yıllık süreç sonunda, 2002 yılında ulusal hükümet tarafından onaylanarak yürürlüğe girmiştir.

İrlanda UMS gelişme senaryosu, ulusal ölçekte dengeli, sürdürülebilir ve çok merkezli bir gelişme perspektifi öngörmektedir. Ülke mekânı, 7 stratejik bölge ile tanımlanmış ve her birisi için çeşitli bölgesel stratejiler belirlenmiştir. Almanya örneğinde de görüldüğü üzere AMGP’nin yönlendirici etkisi göze çarpmaktadır. Bölgesel stratejiler belirlenirken; AMGP’nin potansiyel, kritik kütle, geçitler, merkezler, koridorlar, tamamlayıcı roller gibi kent ve bölgeleri tanımlamak için kullanılan anahtar kavramları, strateji belgesinde aynı şekilde kullanılmaktadır. Benzer şekilde ekonomik ve sosyal uyum, doğal kaynakların ve kültürel mirasın korunması ve bölgesel rekabet edebilirlik gibi Avrupa Birliği politikaları, UMS’de kendisine yer bulmaktadır. Türkiye ve Almanya örneklerinden farklı olarak, ulusal bütçe ile doğrudan ilişkilenmekte ve bütçenin UMS stratejilerine uygun olarak dağıtılacağı ifade edilmektedir.

Tablo-4: İrlanda UMS’de yerleşmeler için belirlenen rollere ilişkin mekansal politikalar

 Kaynak: National Spatial Strategy for Ireland (2002-2020).

Harita-2: İrlanda UMS Sınır Bölgeleri Yerleşme Kademelenmesi

Kaynak: National Spatial Strategy for Ireland (2002-2020).

İrlanda UMS’nin 2002 yılında Ulusal Hükümet tarafından kabul edilmesinin ardından, 2003 yılından 2009 yılına kadar uygulama ve izleme dokümanları yayınlanmıştır. Bunlar arasında 2007 yılından uygulaması başlatılan Ağ Geçitleri İnovasyon Fonu dikkat çekmektedir. Ağ Geçitleri İnovasyon Fonu, İrlanda UMS’de ağ geçidi olarak belirlenen yerleşim birimlerinin güçlendirilmesini teşvik etmek için tasarlanan, yaklaşık 300 milyon Euro bütçesi bulunan 3 yıllık bir mali yardım programıdır. Ağ Geçitleri İnovasyon Fonu aracılığıyla, ağ geçitlerinin güçlendirilmesi amacıyla yerel yönetim altyapı hizmetlerin arttırılması, yerel girişimciliğin arttırılması, özel sektör tarafından gerçekleştirilen konut, ticaret ve endüstri faaliyetlerin geliştirilmesi, kent merkezlerinde yayalaştırma programları, kamusal açık alan kullanımlarının oluşturulması, bisiklet ve yaya endeksli yeşil ulaşım girişimleri gibi farklı alanlardaki projelere mali yardımlar yapılmıştır.

1960’lı yıllardan itibaren ülkede uygulanan mekansal planlama uygulamalarındaki paradigma değişimi, İrlanda UMS’de net bir şekilde anlaşılmaktadır.  İrlanda UMS’yi hazırlayan plancılar ve yetkililerin, alternatif senaryolar üretmek için karmaşık pozitivist yöntemlerden kaçındıkları görülmektedir. Yakınlık, erişilebilirlik, fonksiyonel alanlar, idari alanlarla uyumlu olmayan ağlara ilişkin ortaya koyulan mekansal bağlam, planlama yaklaşımının değiştiği konusunda bir farkındalık oluştuğunu göstermektedir. Mekansal ilişkilerin dikkate alınma biçimlerindeki bu değişiklikler, pozitivist gelenek ve metodolojiler konusunda eğitim alan analistler ve uygulayıcılar için temel konular üzerinde fikir birliği sağlamayı zorlaştırabilmektedir (Walsh, J. A., 2009).

 2010 yılında ülke çapında ihtiyaç duyulan konut sayısından yaklaşık 4.5 kat daha fazla alan konut amaçlı gelişime açılmış ve yaklaşık 545.000 ilave konut potansiyeli ortaya çıkmıştır. 2011 yılında bölge planlarında yapılan revizyonlarla bu sayı 299.000’e kadar düşürülmüştür. Buna rağmen 2009 Küresel Finans krizinin İrlanda Ekonomisi üzerindeki sert etkileri sonucu ortaya çıkan mülkiyet sorunları, emlak piyasasını tahrip etmiş ve hayalet siteler oluşmuştur (Grist, B., 2015).

 2015 yılında yapılan bir çalışmaya göre; İrlanda UMS’de de ağ geçitleri ve hubları esas alan büyüme modelinin yüzde %52 oranında gerçekleştiği, strateji belgesinde büyük önem verilen Cork ve Limerick Yerleşimlerinde büyümenin bu oranın bile altında kaldığı tespit edilmiştir. Bu durum İrlanda UMS’de ağ geçidi ve hub olarak doğru yerleşimlerin seçilip seçilmediği ve konusunda sorgulamalara neden olmuştur. Bu konuda eleştirilen bir diğer husus belirlenen 23 ağ geçidi ve hubların sayısının ülke ölçeğine göre fazla olduğudur (Hughes, B., 2015).

İrlanda UMS, yayımlandıktan sonra ESDP’nin yayınlanmasından sonra Avrupa’daki ilk ulusal mekansal strateji belgesi olarak dikkat çekmektedir. Ülke çapında tüm bölgeler için kapsayıcı ve bir vizyon sunmaktadır. İrlanda UMS, hazırlandığı dönemde, ulusal hükümet tarafından ülkenin kalkınma politikalarının en önemli uygulama aracı olarak görülmüştür. İrlanda UMS’nin Başbakan onayı ile büyük bir kabul töreni düzenlenerek yürürlüğe girmesi mekansal politikalara ulusal düzeyde verilen önemi ortaya koymaktadır. Buna rağmen İrlanda UMS’nin başlangıçta ortaya koyulan sürdürülebilir dengeli mekansal gelişme hedefine ulaştığını söylemek güçtür.

İrlanda UMS’nin hedeflerine ulaşma konusundaki bir diğer başarısızlık ise 2000-2006 yıllarını kapsayan Ulusal Kalkınma Planına entegrasyon konusundaki eksikliklerdir. Her ne kadar 2007-2013 Kalkınma Planında İrlanda UMS vizyonuna uygun bir bütçe politikası benimsenmiş olsa da 2009 Küresel Krizi ile birlikte Ulusal Kalkınma Planı hedeflerinden uzaklaşılmış ve İrlanda UMS’de öngörülen altyapı yatırımlarına ayrılan bütçeler büyük ölçüde kısıtlanmıştır.

Bir sonraki bölümde Türkiye’de ulusal mekansal politika oluşturma süreci incelenecek ve Türkiye’ye özgü yeni bir kurumsal örgütlenme modeli önerisi ortaya koyulacaktır.

Kaynakça:

• Albrechts, L. (2004), «Strategic (spatial) Planning Reexamined», Environment and Planning B: Planning and Design 31(5): 743-758.
• Albrechts L. (2006), «Shifts in strategic spatial planning? Some evidence from Europe and Australia», Environment and Planning A, 38: 1149-1170.
• Bayındırlık ve İskân Bakanlığı (2009), Kentleşme Şûrası Sonuç Bildirgesi, Ankara.
• «Çevre Kanunu ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun», 2018, T.C. Resmî Gazete, 30681, 10 Aralık 2018.
• Çevre ve Şehircilik Bakanlığı (2013), «Üst Ölçekli Mekansal Strateji Planlaması Hazırlama, Uygulama ve İzleme Süreci, Yöntem ve Esasların Belirlenmesi Projesi», Ankara.
• Ersoy, M. (2007), «Kapsamlı Planlama Kavramının Tarihsel Gelişimi ve Bugünü», Kentsel Planlama Kuramları, 115-170, İmge Yayınevi.
• Department of Housing, Local Government and Heritage (2002), «National Spatial Strategy for Ireland, http://www.irishspatialstrategy.ie/Publications/DownloadtheNSS/, Erişim Tarihi: 01.5.2021
• Ersoy, M., Planlama Kuramları, http://www.melihersoy.com/wp-content/uploads/2018/03/planlama-kuramlari.pdf, Erişim Tarihi: 01.04.2021.
• Esping-Anderson, G. (1990). «The three worlds of welfare capitalism», Cambridge: Polity Press.
• ESPON (2018), «Regional and national spatial planning: new challenges and new opportunities.
• Federal Ministry of Transport and Digital Infrastructure (20016), «Concepts and Strategies for Spatial Development in Germany».
• Grist, B. (2015), «The Irish National Spatial Strategy», Planning for States and Nation/States in the U.S. and Europe, Lincoln Institute of Land Policy, 453-496.
• Goodman, W.I., Fruend E. C. (1968), «Principles and Practices of Urban Planning», Chicago, III. International City Managers Association.
• Healey P. (1999), «European Developments in Strategic Spatial Planning», European Planning Studies, 7(3) : 14-27.
• Holston, J. (1989), «The Modernist City: An Anthropological Critique of Brasil», University of Chicago Press.
• Hughes, B. (2015), «Effects of the 2002-2020 National Spatial Strategy (NSS) on Ireland’s Settlement Growth, Its Cities and on Other Gateways and Hubs», https://arrow.tudublin.ie/beschrecart/34, Erişim Tarihi: 01.06.2021.
• Kalkınma Bakanlığı (2014), Bölgesel Gelişme Ulusal Stratejisi, Ankara.
• Kent, T.J.J. (1964), «The Urban General Plan», Chandler Publishing.
• Kramer, K.L. (1968), «New comprehensiveness in city planning», Public Administration Review, 28(4) : 382-38.
• Kültür ve Turizm Bakanlığı, Yatırım ve İşletmeler Genel Müdürlüğü, 2022
• Melville C. Branch Jr. (1959), «Comprehensive Planning: A New Field of Study», Journal of the American Institute of Planners, 25(3) : 115-120.
• Tekeli, İ. (2001), «Bir Modernite Projesi Olarak Kent Planlaması», Modernite Aşılırken Kent Planlaması, 9-34, İmge Yayınevi.
• Tekeli, İ., «Ülkesel/Milli Fiziki Plan Üzerinde Dördüncü Kez Konuşurken», Sketch Journal of City and Regional Planning, 1(1) : 1-14.
• TMMOB Mimarlar Odası (1968), «1. Milli Fiziki Plan Semineri», 22-24 Ocak 1968, Ankara.
• Pahl-Weber, E., Henckel, D. (2008), «The planning system and planning terms in Germany», Akademie für Raumforschung und Landesplanung, Secretariat of the ARL Scientific Division Spatial Planning.
• Walsh, J. A. (2009), «Space and place in the National Spatial Strategy for the Republic of Ireland», Conceptions of Space and Place in Strategic Spatial Planning London: