ÖZET

Türkiye, Kahramanmaraş Pazarcık merkezli ve 10 ili etkileyen iki büyük deprem nedeniyle maalesef yine ve bu kez gerçekten çok büyük bir felaket ve yıkım ile karşı karşıya kaldı. Biz, yine ve bu kez çok daha yoğun biçimde aynı şeyleri tartışıyoruz: Hazırlığımız neden yok, binalarımız neden çürük, deprem vergileri nereye gitti, siyasetçilerin, idarecilerin, merkezi ve yerel yönetimlerin, siyasi makam sahiplerinin sorumlulukları nelerdir, insanlarımız neden bilinçsiz vs… Ve yine aynı hukuki soruları soruyoruz: Sorumlular bulunabilir mi, cezalandırılabilir mi, cezalar caydırıcı olabilir mi? Ve yine aynı siyasi tartışmaların daha keskin versiyonlarını yapıyoruz: Yöneticilerin yetersizliği, öngörüsüzlüğü, beceriksizliği, suçları ve sorumlulukları…

Bundan önceki benzer tartışmaların pek bir faydasının olmadığı, yine aynı felaket manzarasıyla karşılaşmamızdan bellidir. O yüzden, şimdi burada yeniden bunları tartışmayacağız. Bizim yapacağımız, bu defa üzerinde en çok durulan, herkesin sözünü ettiği fakat kimsenin de tam olarak içeriğini ve kapsamını bilemediği bir siyasal/hukuksal meseleyi irdelemek: ‘İmar affı,’ ya da daha “sempatik” ifadesiyle ‘İmar barışı’.

Bu makalede, işte bu imar affı/imar barışı kavramlarını açıklamaya, bunlara dair düzenlemeleri ve olası sonuçlarını analiz etmeye çalışacağız. Bu uygulamaların; imar kurallarına uymayanları ödüllendiren, kurallara uyanlarda ise adaletsizlik duygusu yaratan, kamu yönetimini zehirleyen, doğal dengeyi bozan, yaşamsal tehlikelerine kapı açan, şehircilik ve planlama ilkelerini alt üst eden yönlerini vurgulayacağız.

Bu kapsamda özellikle de son 2018 tarihli imar barışı düzenlemesinin sorunlu yönlerini ve son büyük yıkımdaki etkisini incelemeye çalışacağız. Geçmişteki imar affı yasaları en azından belli teknik kontroller ve yaptırımlar içerirken, 2018’deki imar barışının tüm sorumluluğu devletten alıp ‘çıkar sahibi vatandaşa’ yükleyen, sadece gelir elde etmeye dönük olduğu izlenimi veren anlayışını ortaya koyacağız. Düzenlemenin bu haliyle temel anayasa ve yönetim hukuku ilkeleri ile çeliştiğini vurgulayacağız.

Son olarak, bu yıkımın tek suçlusunun hemen imar affı/barışı yasaları olduğunu söylemenin doğru olmadığını, bu durumun başka pek çok sorunlu durumları, suç ve sorumlulukları göz ardı etmeye neden olabileceğini açıklayacağız. Türkiye’de, herhangi bir imar affından yararlanamıyor olsa bile kaçak veya ruhsat alma hakkı olmayan yapıların nasıl yıllarca varlıklarını sürdürebildiğini hatırlatacağız.

Bir Felaketin Ardından: İmar Affı (İmar Barışı) Nedir, Ne Değildir ve Büyük Yıkımdaki Etkileri?

I. Giriş

Yaşadığımız son felaket, pek çok boyutuyla her düzeyde ve her düzlemde tartışılırken, bir konu, haklı olarak çok öne çıktı: İmar affı, ya da siyasetçilerin diliyle “imar barışı!”  Çünkü deprem o kadar fazla sayıda yapıyı yıktı ve yıkılan yapıların görüntüsü öylesine “zavallı bir moloz yığını” halindeydi ki, bunların nasıl projelendirildiği, nasıl inşa edildiği, nasıl kontrol edildiği tartışılırken konu dönüp dolaşıp hep bu imar aflarına, özellikle ve öncelikle de 2018 yılında çıkarılmış olan son Yasaya (yasa değişikliğine) geldi.[1]

Kamu yönetiminin derin ve dolambaçlı hukuk labirentlerinde dolaşma olanağı bulunmayan vatandaşlar için kolay anlaşılır olmayan imar affı/imar barışı kavramları; kısa süre içinde bütün yıkımın, bütün can kayıplarının tek nedeni gibi algılanmaya başlandı. Oysa böylesi durumlarda ortaya çıkan pek çok benzeri söylenti gibi, bu söylenti de tam doğru değildi.

İşte biz, aşağıda; imar affı/imar barışı denilen hukuksal olgunun ne olduğunu ve son faciada (eğer varsa) ne kadar payı bulunduğunu, o hukuk labirentlerinde dolaşamayan sıradan vatandaşlara anlatmaya çalışacağız.

II. İmar Affı/İmar Barışı: Ruhsatsız ve Ruhsata Aykırı Yapılara Yasal Koruma Sağlamanın ‘Sempatik’ İfadesi

İster imar affı, ister (siyasetçilerin sevdiği gibi) imar barışı diyelim, bu tanımlamalar hukuksal değildir; ruhsatsız ya da ya da ruhsata aykırı yapılar hakkındaki yasaların hiçbirinin adında ya da içeriğinde “af”, “barış” gibi sözcükler bulunmaz. “Barış” sözcüğü, sadece bir yerde, 2018 yılında çıkarılan Yasanın TBMM komisyon Raporunun genel gerekçesinde kullanılmıştır.[2]

Siyasetçilerin bu yasalara “af” ya da “barış” demelerinin, “sempati toplamaktan” başka amacı yoktur ve 2018 yılında çıkarılan son düzenleme için “af” yerine “barış” sözcüğünün yeğlenmesi de sempatiyi arttırmak amacına dönük olmalıdır. Bu biraz, hükümetlerin benzin fiyatı artışına alçak sesle “fiyat ayarlaması” adını verirken, memur maaşlarının artışına yüksek sesle “zam” demelerine benzetilebilir.

Bu yasalar, bazen “falan yasanın falan maddesinin değiştirilmesi kanunu”, bazen “izinsiz yapılar hakkında kanun” bazen “falan kanuna bir madde eklenmesi kanunu” hatta “bina yapımını teşvik kanunu” adıyla çıkarılmıştır. Çoğu da zaten bütçe kanunlarının maddeleri arasında ya da son derece alakasız “torba kanunların”[3] içinde “neredeyse fark edilmez” haldedir. Nitekim kamuoyunda tartışmalar yaratan 2018 tarihli son “af/barış” düzenlemesi de zaten böyle bir kalabalık ve alakasız “torba kanunun” içinde, tek maddelik yer kaplamaktadır.[4]

Üstelik “bugüne kadar çıkarılan imar affı yasaları” başlıklı listelerde sıralanan yasaların büyük bölümünde, herhangi bir aftan çok daha başka konuların düzenlenmiş olduğu görülür. Bunlar; hazine arsalarının uygun bedelle satışı, ruhsatsız yapılara su ve elektrik gibi belediye hizmetlerinin sağlanması, özelleştirilen kuruluşların turistik yörelerdeki arazilerinin imar koşullarının değiştirilebilmesi, izinsiz yapılara belediye hizmeti sağlayan kamu görevlilerine verilen cezalarının affı gibi hususlardır.[5]

Fakat 1950’lerden bu bugüne, imar mevzuatına aykırı yapılara çeşitli biçimlerde “af” getiren yasalar da vardır ve bunlar aşağıda incelenecektir.

Bu konudaki şaşırtıcı bir güncel gelişmeyi de tam burada belirtmek gerekiyor:

Bugün, Türkiye Büyük Millet Meclisi’nde (TBMM’de), yeni bir af/barış yasa tasarısı var, görüşme sırası bekliyor! 11 Ekim 2022 tarihinde TBMM kayıtlarına giren bu “çok taze” yasa teklifi, bir önceki (2018) af/barış yasasının son geçerlilik tarihini 5 yıl ileriye öteliyor, böylece aradaki yaklaşık 5 yıllık zamanda yapılan yapılara yeniden af/barış olanağı sunuyor. Yeni teklif, ayrıca, önceki yasadan yararlanma hakkı olmasına rağmen son başvuru ve son ödeme tarihini kaçıranlara da yeniden başvuru ve ödeme hakkı tanıyor.[6]

Çok muhtemeldir ki TBMM’de beklemekte olan bu teklif, yaşadığımız felaketin ardından artık görüşülemeyerek kadük olacak; ama bu “siyasi alışkanlığın” asla sona ermeyeceğini, bir süre sonra tekrar ve tekrar gündeme geleceğini düşünmek, hiç de yanlış olmaz.

III. İmar Affı/Barışı Çıkarmanın Yasal Düzlemi: 1966’dan 2018’e Üç Kritik Dönemeç

İmar Affı, “Çevre ve Şehircilik Bilim ve Mevzuat Terimleri Sözlüğü”nde şöyle tanımlanıyor:

“Türkiye’de yoğun nüfus artışının getirdiği konut ihtiyacına yönelik arsa üretiminin karşılanamaması nedeniyle ortaya çıkan kaçak ve çarpık yapılaşmayı bir plana bağlayarak, kişilerin kullanımındaki alanların mülkiyetinin, kullananlara belirli sınırlamalarla dağıtımı.”[7]

Bu tanımlamadan anlaşılabileceği gibi, imar aflarının en başta gelen nedeni, geçmişte hemen her zaman gecekondular olmuştur. Ruhsatsız ya da ruhsata aykırı yapılar, af yasalarının ikincil nedenidir.[8]

Türkiye’de imar mevzuatına aykırılıkların affını incelerken, birkaç “kilometre taşımız” olmalıdır:

İlk kilometre taşımız, 1966 tarihli 775 sayılı “Gecekondu Kanunu” dur.[9]

Çünkü Gecekondu Kanunu, her ne kadar içeriği itibariyle “ikamet amacı taşıyan” yapıları merkezine almakta ise de “başkasının mülkiyetindeki arsalar üzerindeki her türlü yapıyı” kapsamaktadır ve bu konuda o güne kadar çıkarılmış en kapsamlı yasal düzenleme niteliğindedir.

İkinci kilometre taşımız, 1984 tarihli 2981 sayılı “İmar ve Gecekondu Mevzuatına Aykırı Yapılara Uygulanacak Bazı İşlemler Hakkında Yasa” olmalıdır.[10]

Çünkü bu yasa, (kendinden önce aynı konuda çıkarılmış olan 1983 tarihli 2805 sayılı Yasayı da yürürlükten kaldırarak) konuyu çok daha geniş ele alan ve imar mevzuatına aykırı bütün yapılar için bazı teknik incelemeler öngören, bu inceleme sonuçlarına göre de “koruma veya ortadan kaldırma” öngören kapsamlı bir yasadır.

Üçüncü (son) kilometre taşımız ise, bu günlerde tartışma odağı olan ve “imar barışı” adıyla bilinen düzenlemedir. Bu düzenleme; 2018 yılında 3194 sayılı İmar Kanununa, 7143 sayılı Kanun ile eklenen bir “geçici madde” ile gerçekleştirilmiştir.[11]

Çünkü bu Yasa (maddesi), konuyu; kendinden önceki bütün yasalardan daha muğlak ve geniş tutmuş, üstelik en önemli kamu hukuku prensipleriyle ciddi biçimde çelişen yaklaşımlar içermiştir.

Biz, bu makalede, konuyu çok dağıtmamak için, “gerçekten af niteliği taşıyan” ve görece yakın tarihli olan bu 3 kilometre taşını esas alacağız.

IV. Geçmişteki ‘İmar Affı’ Yasaları ile İlk Kez ‘İmar Barışı’ Diye Duyurulan 2018 Tarihli Son Yasa (Maddesi) Arasındaki Farklar

Geçmişteki af nitelikli yasalar içindeki ilk kilometre taşımız olan 775 sayılı Gecekondu Kanununa baktığımızda, bu Yasanın “gecekondu tanımı içine her türlü yapıyı” koyduğu görülür. Fakat daha önce de belirttiğimiz gibi, ülkenin o günkü ekonomik gelişmişlik düzeyi dikkate alındığında, “her türlü yapı” tanımı içine görece az katlı küçük yapıların girdiği açıktır.

775 sayılı Yasadaki temel hedef, “mevcudun iyileştirilmesi, iyileştirilemeyenlerin ortadan kaldırılması ve yeniden aynı duruma gelinmesinin önlenmesi”dir. Bu hedef doğrultusunda alınan önlemler yasada ayrıntılı biçimde düzenlenmiştir. Bunlar; aykırılıkların malikler tarafından düzeltilmesi, kamu otoritesi tarafından zorla yıkılması, önleme bölgeleri oluşturarak aykırı yapı maliklerini bu bölgelere taşıma gibi önlem ve uygulamalardır.

İkinci kilometre taşımız olan 2981 sayılı Yasa da imar mevzuatına aykırı yapılara ilişkin olarak 775 sayılı Yasaya paralel bir anlayışı sahiplenmiştir. Bu Yasadaki “af” olgusu da kuralsız-koşulsuz değildir. İmar mevzuatına aykırı inşa edilmiş yapılar ve gecekondular aynı şekilde “korunacak”, “ıslah edilerek korunacak” veya “yasa hükümlerinden yararlanamayacak” olarak sınıflandırılmıştır. Korunacak ve ıslah edilerek korunacak yapılara ruhsat verilebileceği belirtilmektedir. İmar ve gecekondu mevzuatına aykırı yapılar yasada belirtilen süre içinde belediye veya valiliğe başvuracak, uygun durumda olanlar yasallaştırılacak, olmayanlar zorla yıkılacaktır. Bütün bu değerlendirmeler; bir yandan arazi mülkiyeti sorunlarını, diğer yandan da yapıların teknik detaylarını içermektedir.

Oysa 2018’de çıkarılan son af/barış Yasası, kendinden önceki bu kilometre taşlarından çok keskin ve ağır biçimde ayrışmaktadır.

Bu son Yasa, 31.12.2017’den önce yapılmış yapıları, 31.10.2018 tarihine kadar müracaat etmek ve 31.12.2018’e kadar da gerekli ödemeleri yapmak koşuluyla af kapsamına almaktadır.

Bu son Yasa ile önceki Yasalar arasındaki en temel farklılık; geçmişteki imar afları, ruhsatsız ve imar mevzuatına aykırı yapılar ile gecekondularla ilgili olarak en azından belli teknik kontrol koşulları içerirken, bu yeni düzenlemenin hemen hemen hiçbir koşul içermemesidir. Bu son düzenlemede ve Uygulama Tebliğinde,[12] affa/barışa konu yapılar için daha önceki yasalarda öngörülen herhangi bir nitelik değerlendirmesine ve ayrımına yer verilmediği gibi, “yapının zemine uyumu” dışında başkaca hiçbir bir inceleme koşulu da öngörülmemiştir. Yasanın öngördüğü sistem, tümüyle ve sadece “yapı sahiplerinin beyanını” esas almıştır.[13]

Zaten bu af/barış yasasının, imar mevzuatına aykırı yapıların “teknik uyumsuzluklarıyla” hiç ilgilenmediği, ilgili Komisyon Raporunun “Genel Gerekçesinde” de şöyle itiraf edilmektedir: 

“Mali yükümlülükleri yerine getirilmeden yapılmış kaçak yapıların, yapılan düzenleme ile Yapı Kayıt Belgesi altında kayıt altına alınması amaçlanmıştır.”

Bu yeni düzenlemede öngörülen “parasal harçların-cezaların” ödenmesi üzerine düzenlenecek olan “yapı kayıt belgesi”, 3194 sayılı İmar Kanunundaki “yapı kullanma izin belgesi” ile aynı hukuksal değeri taşımaktadır.

Bu af/barış Yasasının temel gerekçeleri; “Vatandaş ve belediyeler arasındaki imar kaynaklı anlaşmazlıkların mahkemelerin altından kalkamayacağı kadar birikmesi, belediyelerin imar kurallarına aykırı yapıları birçok nedenle yıkmaktan kaçınması, bunlara elektrik su ve doğalgaz bağlanmaması, bu durumdaki konut ve iş yerlerinin ekonomik değer ifade etmemesi, teminat olarak gösterilememesi” olarak açıklanmıştır.^[14]

Bir başka gerekçe de “ruhsatsız yapı stoğuna ekonomik işlevsellik kazandırılması” dır.

Oysa bu gerekçelerin geçerli olmadığını görmek için çok fazla çabaya gerek yoktur. Çünkü sık aralarla af çıkarmanın, ruhsatsız yapıları önlemek bir yana, daha da cesaretlendireceği açıktır ve nitekim böyle de olmuştur.  Aynı şekilde, projelerine uygun olmayan yapı stoğunun ekonomik değerinin asla beklenen düzeyde olamayacağı da açıktır.

Öte yandan, bu yasal düzenlemenin 24 Haziran 2018 Cumhurbaşkanlığı ve Milletvekili Genel Seçimlerinden kısa süre önce gündeme getirilmiş olması, önceki imar affı düzenlemelerinde de genellikle karşılaştığımız siyasi amacı ortaya koymaktadır.[15]

Bu af/barış düzenlemesinden yararlananların sayısına ve elde edilen hazine gelirine ilişkin sağlıklı bilgilere ulaşmak mümkün olmasa da 3,5 milyon konut ve işyerinin yararlandığı, 25 milyar TL’yi aşan gelir elde edildiği yönünde çeşitli açıklamalar yapılmıştır.

V. Son 2018 ‘İmar Barışı’ Düzenlemesinin En Tartışmalı Yönü

Son 2018 imar affı/barışı düzenlemenin bir cümlesi, yukarıdaki karşılaştırmalı analizde anlattığımız olumsuzlukların tümünü aşan bir hukuksal tartışma alanı yaratmaktadır. Bu cümle, Yasanın metninde yer alan ve ilgili Tebliğde de tekrar edilen, “Yapının depreme dayanıklılığı hususu malikin sorumluluğundadır” cümlesidir.

Bu cümlenin ortaya koyduğu yaklaşım, yasa tekniği ve felsefesi açısından olduğu kadar, yönetim bilimi açısından da ağır biçimde sorunludur. İdarenin, en yaşamsal konuda yaptığı düzenlemede, en büyük tehlikeyi yaratma potansiyeline sahip bir alanı görmezden gelmesi ve bütün sorumluluğu da “çıkar sahibi” vatandaşa teslim etmesi, böylece olası bir depremde üçüncü kişilerin yaşam haklarını ağır tehlikeye atması; bütün anayasal-yasal literatürde ve kamu yönetimi disiplininde daha önce örneğine rastlanmamış ve gelecekte de rastlanması mümkün olmayan ayrıksı bir durum olarak karşımıza çıkmıştır.

Bu yaklaşımı, daha anlaşılır kılmak için şöyle bir benzetme yapmak mümkündür:

İdare, Trafik Kanununa bir madde ekleyerek “ehliyetsiz araç kullanmayı” serbest bırakmış, aynı maddenin devamında ise “Fakat ehliyetsiz araç kullanan sürücü birini ezerek öldürür veya yaralarsa, bu onun sorumluluğudur” demiştir!

Böyle bir yaklaşımın akla aykırılığını daha fazla açıklamaya gerek bulunmamaktadır.

Üstelik binanın depreme dayanıklılık sorumluluğunu kendi üzerinden atarak vatandaşa yükleme yaklaşımı, özellikle 1999 Körfez Depreminden sonra Devletin yapılarda can ve mal emniyetinin sağlanması yönündeki kararlılığında çok ciddi bir “kırılmayı” ifade etmektedir. Çünkü Devletin 1999 Körfez Depreminden sonraki en öncelikli hedefi, yapıların depreme dayanıklılığını artırmak olmuştur. Depremin hemen ardından çıkarılan 4708 Sayılı Yapı Denetimi Kanununda bu hedef çok net belirtilmektedir: [16]

“Can ve mal güvenliğini teminen, imar plânına, fen, sanat ve sağlık kurallarına, standartlara uygun kaliteli yapı yapılması için proje ve yapı denetimini sağlamak ve yapı denetimine ilişkin usul ve esasları düzenlemek”

Yani Devlet, 1999 depreminden sonra, “can ve mal güvenliğini sağlayan, depreme dayanıklı yapılar gerçekleştirmeyi” başat hedef olarak görmüştür.

Yine kamuoyunda “Kentsel Dönüşüm Yasası” olarak bilinen 6306 sayılı “Afet Riski Altındaki Alanların Dönüştürülmesi Hakkında Kanunun” da [17] temel amacı, riskli alanların ve riskli yapıların “dönüştürülmesini” sağlamaktır.^[18] Oysa bu yeni af/barış düzenlemesindeki sözünü ettiğimiz cümle, bu sorumluluğu devletten almakta, vatandaşın inisiyatifine bırakmaktadır.

Yukarıdan beri yapılan bütün açıklamalardan sonra, vurgulanmalıdır ki “imar barışı” adıyla anılan 2018 tarihli bu son yasal düzenleme; 3194 sayılı İmar Kanununun caydırıcılığını azaltmış, yapılardaki kalite bozukluğunu ve ruhsata aykırılığı engelleyen idari, parasal ve cezai yaptırımları anlamsız bırakmış, idarelerin elini zayıflatmıştır. Topluma ve doğaya karşı işlenen suçların, birtakım siyasi faydacı yaklaşımlarla bağışlanması; gelecek nesillere yönetilebilir kaynaklar ve yaşanabilir çevre bırakmamızı olanaksızlaştıracaktır.

Düzenlemenin, “sorumluluğu vatandaşa aktaran” yaklaşımı ise her türlü eleştiriyi hak etmektedir.

Bu konudaki son not da şudur: Yapının depreme dayanımı konusunda gerekli değerlendirmeleri yapmak yerine bütün sorumluluğu vatandaşa yükleyen bu düzenlemenin iptal istemiyle Anayasa Mahkemesine götürülmesi gerekirken, yetki sahibi hiçbir siyasi parti ve siyasi parti grubu bunu yapmamıştır.

VI. Son 2018 ‘İmar Barışı’ Düzenlemesi Neden Kötü? Neden Ağır Sorunlu?

Son af/barış Yasasını ve yasaya ilişkin Tebliği yakından incelediğimizde, düzenlemenin; esas olarak proje fazlası inşaat ve arsa mülkiyeti gibi problemleri hedeflediğini, gelir elde etmeyi amaçladığını, diğer teknik uyumsuzluklar ve/veya hatalarla hiç ilgilenmediğini görmekteyiz.

Her şeyden önce, düzenleme beyan esasına dayanmaktadır ve internet üzerinden yapılan başvurulardaki bütün beyanların idarece doğru kabul edileceği öngörülmüştür. Her ne kadar, Uygulama Tebliğinde (Yasada değil) yalan beyanda bulunanlar hakkında Türk Ceza Kanununun (TCK’nın) ilgili hükümlerine göre işlem yapılacağı belirtilmekte ise de can ve mal güvenliğini birinci dereceden ilgilendiren böyle bir konuda devletin sadece beyana güvenmemesi, denetim fonksiyonunu yerine getirmesi beklenmelidir.

 Yasadan yararlanacak olan yapılardan, özel harita kadastro büroları tarafından düzenlenecek olan ve zemin ile yapının mimari projesinin uyumunu gösteren “zemin tespit tutanağı” dışında herhangi bir değerlendirme raporu istenmemekte, yapı üzerinde herhangi bir teknik inceleme yapılması da gerekmemektedir. Zemin tespit tutanağı da tamamen yapının zemine aplikasyonunu gösteren “topografik” bir belgedir.[19]

Can ve mal güvenliğini geniş ölçüde ilgilendiren bir düzenlemenin, bu şekilde hazırlanmasını ve yasalaşmasını doğal ya da normal kabul etmek olanaksızdır. 

VII. İmar Affı/Barışı Düzenlemelerinin Diğer Genel Sonuçları: Kamu İdaresine Güveni Zayıflatma, Yasadışılığa Özendirme ve Vatandaşta Eşitlik/Adalet Duygusunu Köreltme

Başta da söylediğimiz gibi, Türkiye’de 1950’lerden bu yana gecekondulara ve imar mevzuatına aykırı yapılara ilişkin çok sayıda yasa çıkartılmıştır ve bunların bir bölümü gerçekten de “af” niteliğindedir. Çünkü bu yasalar ile bir yandan imar mevzuatına aykırılıklar yasal hale getirilirken, büyük miktarlarda kamu arazisi ve arsası da yasadışı işgalcilerine küçük bedellerle tapulanmıştır. İmar kurallarına uymayanlar ve işgalciler, çoğu zaman küçük parasal cezalar ödemişler, çoğu zaman da hiçbir bedel ödemek zorunda kalmamışlardır.^[20]

Bütün bu af nitelikli uygulamaların bir başka önemli sonucu da şehir ve kasabalarımızda şehircilik ve planlama prensiplerinin temel gereklerine uygun imar planları yapılabilmesinin önünü kapatmak olmuştur. Çünkü imar mevzuatına aykırı yapılar ve gecekondular yasal hale geldiğinde, şehirlerin bilimsel planlama seçeneklerini ipotek altına almaktadırlar.

Diğer taraftan, kendine ait olmayan arazi ve arsalar üzerine kaçak yapılar konduranların ya da imar mevzuatına aykırı yapılar yapanların sık aralarla affedilmesi; kendi arsasında, imar kurallarına uyarak, emeklerini ve birikimlerini ortaya koyarak, bin bir güçlükle konut sahibi olabilenlerde hep adaletsizlik duygusu yaratmıştır. Yasalara ve yönetmeliklere uymanın cezalandırıldığı düşüncesi, devlete olan güveni sarsan bir durumdur.

Fakat, geçmişteki af yasalarının muhatapları, (Türkiye’nin o günkü şehirleşme düzeyi, yapı teknolojisi, imar planı gereksinimleri de göz önüne alındığında) genellikle ve ağırlıklı olarak hazine arazilerine yapılmış küçük ve görece basit konut amaçlı yapılar olduğundan, konu etrafında sürdürülen tartışmalar hemen hemen hiçbir zaman bugünkü gibi “yaşam tehlikesi” boyutunda ele alınmış değildir.

Üstelik geçmişteki yasalarda imar mevzuatına aykırı yapılar için mühendislik ve şehircilik ölçütleri içinde bazı değerlendirmeler ve bu değerlendirmeler doğrultusunda çeşitli sınıflandırmalara bağlı önlemler öngörülmüşken, son 2018 tarihli yasa değişikliğinde hiçbir teknik kontrol mekanizması yer almamıştır. Bu son düzenlemede idare; ruhsatsız veya ruhsat ve eklerine aykırı yapılar ile ilgili olara neredeyse tüm sorumluluğu vatandaşa devreden, sadece elde edilecek ceza geliriyle ilgilenen bir konumdadır.

VIII. 2018 Tarihli ‘İmar Barışının’ Son Deprem Yıkımında Payı Ne Oldu?

2018 tarihli son af/barış düzenlemesi hakkındaki bütün bilgileri verdikten ve değerlendirmeleri yaptıktan sonra, şimdi asıl soruyu yanıtlamanın sırasıdır:

Bugünlerde yaşadığımız depremdeki yıkıntının bütün suçu (ya da yıkıntının önemli sebebi) imar affı/barışı yasası/yasaları mı?

Yapı kalitesi ve düzeni bakımından 1999 Körfez Depremini “milat” kabul ettiğimize göre, çok eski tarihli af/barış yasalarını bir yana bırakıp, son (2018 tarihli) Yasa üzerinden yanıtlamaya çalışalım:

Bugün karşılaştığımız yıkıntıda 2018 tarihli imar affının/barışının ne kadar etkisi olduğunu gerçekçi biçimde saptamanın ilk koşulu, hiç kuşkusuz, yıkılan yapıların kaçının/hangilerinin bu aftan/barıştan yararlanmış olduklarını saptamaktır. Bunu bugün için bilmiyoruz, ilerleyen günlerde öğrenebileceğimiz de kuşkuludur. O yüzden, bu konuda daha fazla fikir yürütmenin olanağı da faydası da yoktur.

İmar affının/barışının, faciadaki rolünü saptamanın ikinci koşulu ise yapıların bu aftan nasıl (ne sebeple-neden) yararlandıklarını ortaya koymaktır.

Bunu açıklamaya çalışalım:

Bir yapının “imar mevzuatına aykırılığı” neleri kapsar?

Şöyle bir liste yapabiliriz:

* Yapı, inşaat ruhsatı alınmadan inşa edilmiştir.

* Yapı, imar planlarına ve yönetmeliklerine aykırıdır. Yani kat yüksekliği ve toplam yapı alanı mevzuattaki “yapı/arsa katsayılarına” uymuyordur, bazı dış görünüş kurallarına ya da yol cephesi, komşu mesafeleri gibi kuralları ihlal etmiştir.

* Yapının bulunduğu arsada, İmar Kanununa göre kamuya terk edilmesi gereken kısımlar terk edilmemiştir.

* Yapı, Hazineye ait arsa üzerine inşa edilmiştir.

* Yapı, onaylanmış mimari ya da mühendislik projelerine aykırıdır.

* Yapı, imar planında izin verilen kullanım amacı dışında inşa edilmiştir; örneğin konut olması gerekirken işyeri biçimindedir.

* Yapıda, proje ve ruhsatta olmayan eklentiler ve/veya fazla alanlar inşa edilmiştir.

Yukarıdaki listede yer alan aykırılıkların bir kısmı, zaten yapının “depremde yıkılmasının” gerekçesi olamaz. Örneğin komşu mesafesinin ihlali ya da dış görünüş kurallarına aykırılık, ya da imar planında gösterilen amaç dışında inşa edilmiş olması, ya da inşaatın hazine arazisine yapılmış veya arsadaki kamu hissesinin terk edilmemiş olması böyledir.

Aykırılıkların bir bölümü ise duruma göre yapının depremde yıkılmasına neden olabilir ya da olmayabilir niteliktedir. Örneğin yapı hiç ruhsat almamış; fakat gerek mimari gerekse de statik projeleri ve inşaat kalitesi bakımından mükemmel inşa edilmiş olabilir. Yapıda proje ve ruhsat dışı yaratılan fazla alanlar da duruma göre binanın statiğini olumsuz etkileyebilir ya da etkilemez. “Proje dışı fazla alan yaratma” girişimi, özellikle tatil yörelerindeki ikinci konutlarda sık görülmektedir. Tek katlı bahçeli yapıların önündeki-arkasındaki alanlara küçük sundurmalarla misafir odaları eklenmesi buralarda yaygın bir uygulamadır ve son imar barışından yararlananların büyük bölümünü bu tür “ruhsat dışı fazla alan yaratan vatandaşlar” oluşturmuştur.

Son 2018 imar barışı düzenlemesinin deprem yıkımındaki rolünü saptayabilmek için, yıkılan yapıların düzenlemeden yararlanıp yararlanmadıklarının öncelikle ortaya konulması, daha sonra ise yararlanmışlarsa nasıl ve hangi gerekçelerle yararlandıklarının saptanması gerekmektedir. Bunun için, ayrı ve çok boyutlu teknik-bürokratik inceleme süreçlerine gerek olduğu da ortadadır.

Öte yandan, ülkemizde imar mevzuatına aykırı yapıların, herhangi bir imar affından hiç yararlandırılmamış olsalar bile yıllar boyunca varlıklarını sürdürebildikleri bilinmektedir. Yani, depremde yıkılanlar arasındaki imar mevzuatına aykırı yapılar, imar affı çıkmasaydı bile orada hala duruyor olacaklardı. Yani, bu yapıların, “imar affından yararlandırıldıkları için orada var olduklarını ve sonuçta bu yüzden yıkıldıklarını” söylemek zordur.

IX. Sonuç

Kamuoyunda imar affı ya da imar barışı adıyla anılan düzenlemelerin, özellikle de bu konudaki son düzenleme olan 2018 tarihli Yasanın niteliği, genel imar düzenine etkileri ve son deprem yıkımındaki rolü üzerinde yaptığımız incelemenin sonuçlarını şöyle özetlemek mümkündür:

Ülkemizdeki imar mevzuatına aykırı uygulamalar, eski yıllardan bu yana, sık aralarla affedilmektedir. Bu af yasaları çok çeşitli toplumsal, ekonomik, yönetimsel gerekçelere dayandırılmaya çalışılsa da hemen tümünde oy kaygısının, ağırlaşan dava yüklerinin, ceza ve vergi geliri elde etme isteklerinin rol oynadığı açıkça görülebilmektedir.

Bu türdeki af yasaları; bir yandan kural ihlalini ödüllendirerek özendirirken, kurallara uyarak güçlükle konut sahibi olanlarda da adaletsizlik duyguları yaratmakta, Devlete güven duygusunu zayıflatmaktadır.

Siyasetçilerin, bu afları makul gösterebilmek için ortaya attıkları gerekçelerin de hemen hemen hiçbirinin gerçekleşmediği, ülkenin tekrar tekrar aynı noktaya gelmesinden açık biçimde anlaşılmaktadır.

2018 yılında çıkarılan ve siyasetçilerin dilinde “imar barışı” olarak isimlendirildiği için toplumun da bu isimle hatırladığı Af Yasası da temel olarak benzer siyasi-ekonomik amaçlarla çıkarılmış bir yasadır.

Fakat bu son Af/Barış Yasası, kendinden önceki bütün benzer düzenlemelerden açık ve ağır biçimde ayrışmaktadır. Bu son Yasa, tamamen “menfaat sahiplerinin” beyanını esas alan, yapıların teknik kalitesi ile ilgili hiçbir değerlendirme zorunluluğu ve kural içermeyen; bu biçimiyle sadece “hazineye gelir elde etme amacına” dönük olduğu izlenimi veren bir düzenlemedir. Üstelik Yasanın hazırlanma ve kanunlaşma zamanlaması da bu girişimin “siyasi amaçla” yapılmış olduğunu düşündürmektedir.

Bütün bu olumsuz gerçeklere rağmen, kamuoyunda son deprem afeti bağlamında sıklıkla gündeme gelen “bütün yıkımın önemli sebeplerinden birinin bu Af/Barış Yasası olduğu” şeklindeki algının da geçerli ve gerçekçi nedenlere dayanmadığı ortadadır. Çünkü son deprem afetinde yıkılan binaların hangilerinin/kaçının bu Af/Barış Yasasından yararlandığı henüz bilinmemektedir. Bu ilerleyen zamanlarda ortaya konulsa bile, yapıların aftan niçin/ne sebeple yararlandıklarını ortaya koymadan yıkımın bütün suçunu bu Yasaya bağlamanın olanağı yine de yoktur. Çünkü yapılar, pek çok nedenle aftan yararlanmışlardır. Bu nedenler arasında, bir yapının teknik kalitesizliği olabileceği gibi, teknik kaliteyle hiç ilgisi olmayan “mülkiyet anlaşmazlığı-imar yönetmeliklerinin ve planlarının arazi ile ilgili topografik koşullarına uymamak gibi” nedenler de vardır. Dolayısıyla, gerçekçi teknik incelemeler ve değerlendirmeler yapmadan, bu Af/Barış Yasasından yararlanmış her yıkıntının, “bu nedenle yıkıldığını” söylemenin olanağı yoktur.

Öte yandan, ülkemizdeki imar mevzuatına aykırı yapılar, herhangi bir imar affından hiç yararlandırılmamış olsalar bile varlıklarını yıllarca sürdürebilmektedirler. Dolayısıyla, bu yapıların “imar affından yararlandıkları için deprem sırasında var olduklarını ve sonuçta af nedeniyle yıkıldıklarını” söylemek çok da gerçekçi değildir. Ancak, bu yapıların uygunsuzlukları ve eksiklerine dair gerekli yaptırımların ve denetimlerin eksik kaldığı da açık olduğuna göre, yıkımın siyasi ve idari sorumluluğu soruşturulurken imar affı/barışı düzenlemelerinin yıkımdaki olası etkileri de göz ardı edilmeyerek araştırılmalıdır.

Son olarak bu makalenin ana konusu bağlamında yine de şunu tekrar etmek de önemlidir: Kurallara aykırılıkların affı, siyasi bir gelenek halini alacak denli yaygınlaştığında, aslında kuralsızlık yaygınlaşmaktadır. Unutmamalıdır ki imar afları bütün yıkımın nedeni olmasa bile kamuoyunda yarattığı izlenim budur ve bu izlenim kamu düzenini zehirlemektedir.

Yaşadığımız felaket, ülkemizde imar mevzuatına ve teknik kurallara uygun yapılaşma gereğini bir kez daha ve bu kez çok daha acı biçimde hatırlatmıştır ve bu konu bir başka yazıda geniş biçimde ele alınacaktır.

 DİPNOTLAR:

[1] Bu bağlamdaki son yasal düzenleme, 18.05.2018 tarihli ve 30425 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan, 7143 sayılı “Vergi ve Diğer Bazı Alacakların Yeniden Yapılandırılması ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına İlişkin Kanunun” (Torba Kanun) 16. Maddesiyle, 3194 sayılı İmar Kanununa eklenen Geçici 16. Maddedir.

Görüldüğü gibi, her ne kadar bu düzenlemeyi makalemizde kısaca “yasa” olarak tanımlıyorsak da bu aslında İmar Kanunu’na eklenen geçici maddeden ibarettir.

[2] TBMM 26. Dönem 3. Yasama Yılı 1/944 sayılı Plan Bütçe Komisyonu Raporunun “Genel Gerekçe” sunumu.

[3] Torba Kanun, hukuk literatüründe yeri olmayan bir yasa türüdür. Buna, birbirinden alakasız kanunlarda yapılan pek çok değişikliklerin bir arada TBMM’ye sunulduğu “yasa çuvalı” demek mümkündür. Torba Kanunlar ile ilgili ayrıntılı bilgi için, bakınız: Hıfzı Deveci, “Torba Yasalar ve Yasama Sürecindeki İçtüzük İhlallerinin Şekil Denetimi Sorunu”  Türkiye Barolar Birliği Dergisi, Yıl: 2015, Sayı: 117, Sf: 55-90,     http://tbbdergisi.barobirlik.org.tr/m2015-117-1459.

[4] Bkz: Dipnot:1

[5] Örneğin, şimdiye kadar 22 af/barış yasası çıkarıldığına ilişkin şu listede, yukarıdaki konuları kapsayan pek çok yasa yer almıştır: http://www.mimarlikdergisi.com/index.cfm?sayfa=mimarlik&DergiSayi=417&RecID=4520

[6] Büyük Birlik Partisi Genel Başkanı Mustafa Destici’nin, TBMM kayıtlarına 11.10.2022 tarihinde 1092712 numara ile giren teklifi. 2/4654 esas sayılı bu yeni teklif, önceki af/barış yasasının 31.12.2017 olan geçerlilik tarihini 30.07.2022 tarihine öteliyor; böylece 31.12.2017 tarihinden sonra yapılan yapılara yeni bir olanak sunuyor. Yeni teklif, ayrıca önceki yasadan yararlanma hakkı olmasına rağmen 31.10.2018 olan son başvuru ve 31.12.2018 olan son ödeme tarihini kaçıranlara da sırasıyla 31.10.2022 ve 31.12.2022 tarihine kadar süre tanıyor.

[7] Cemal Toptancı, Çevre ve Şehircilik Bilim ve Mevzuat Terimleri Sözlüğü, İstanbul Matbaacılık, İstanbul, S. 269.

[8] Gecekondu, imar mevzuatına ve genel hükümlere bağlı kalınmadan, başkasının mülkiyetindeki arazi ve arsalar üzerine izinsiz yapılan yapıları; ruhsatsız veya ruhsata aykırı yapı ise kendisine ait arsada, yürürlükteki imar mevzuatına aykırı biçimde yapılmış her türlü yapıları ifade eder.

[9] 30.07.1966 tarihli ve 12362 sayılı Resmî Gazetede yayımlanmıştır.

[10] 08.03.1984 tarihli ve 18335 sayılı Resmî Gazetede yayımlanmıştır.

[11] Bkz: Dipnot 1

[12] Yasanın uygulanmasına ilişkin Tebliğ, “Yapı Kayıt Belgesi Verilmesine İlişkin Usul ve Esaslar Tebliği” adıyla, 06.06.2018 günlü, 30443 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır

[13] Geçici 16. Maddenin içeriğinden: “…Başvuruya konu yapının ve arsasının mülkiyet durumu, yapı sınıf ve grubu ve diğer hususlar Bakanlık tarafından hazırlanan Yapı Kayıt  Sistemine yapı sahibinin beyanına göre kaydedilir.”

^[14] T.C. Çevre ve Şehircilik Bakanlığı, “İmar Barışı”, s. 4.

[15] Nitekim bu konu seçimlerde bir propaganda unsuru olarak çokça kullanılmıştır. Ne yazık ki en çok imar affı/barışı uygulaması yapılan illerden bir bölümü de son yaşadığımız depremde ağır yıkıma uğrayan illerdir.

[16] 29.06.2001 tarih ve 24461 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır.

[17] 31.05.2012 günlü ve 28309 sayılı Resmi Gazetede yayımlanmıştır.

^[18] Riskli alan: Zemin yapısı veya üzerindeki yapılaşma sebebiyle can ve mal kaybına yol açma riski taşıyan, Bakanlık veya İdare tarafından Afet ve Acil Durum Yönetimi Başkanlığının görüşü de alınarak belirlenen ve Bakanlığın teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca kararlaştırılan alandır.

[19] “Yapı Kayıt Belgesi Verilmesine İlişkin Usul ve Esaslar” tebliği’nin 6/4-d maddesi.

^[20]  Ruşen Keleş, 100 soruda Türkiye’de Kentleşme, Konut ve Gecekondu, Cem Yayınevi, İstanbul, 2014, s. 394.