ÖZET
COVİD-19 virüsü ile gelişen pandeminin Türkiye’deki başlangıç süreci, pandemi şartları ile gelen kısıtlamalar ve bunun beraberinde getirdiği sosyal ve ekonomik alanda hissedilen değişimler, birçok iş yerinin fiili olarak çalışmalarını duraksatmış ve onları iflas tehdidi ile karşı karşıya bırakmıştır. Kârını korumakta zorlanan ve hatta zarar eden işverenler maliyetleri kısmanın yolunu küçülmede ve işçi çıkarmada ararken, işçiler geleceklerine dair kendilerini savunmasız ve güvensiz hissetmekteydi. Salgın esnasında sırasıyla uygulamaya konulan ve siyaset gündeminde tartışmaları da beraberinde getiren “Kısa Çalışma Ödeneği, 3 Aylık İşten Çıkarma Yasağı ve Ücretsiz İzin” gibi kamu politikaları istihdamı ve ekonomik istikrarı korumak, işveren ve işçilerin bu olağanüstü süreçten en az hasarla kurtulmalarını sağlamak amacıyla ortaya çıkarılmıştı. Fakat uygulamalar pratikte daha çok işverenlerin devlet tarafından korunması ve hatta işverenlerin işçiye karşı korunması gibi yorumlanabilmekteydi. Peki, gerçekten bu argümanların arkası doldurulabilir miydi? Doldurulabiliyorsa hangi sebeplere ve hangi çıkarımlara dayandırılabiliyordu? Bunları cevaplamak için, 1 Mart 2020 ve 31 Mayıs 2020 tarihleri arasında siyasal alanda konuyla ilgili yaşanan gelişmelere odaklanılmış, aynı zamanda bu analiz yazısında refah devleti kavramının Türkiye’deki tarihsel gelişimi ve sahip olduğu karakteristik özelliklerine dair bir gen haritası ortaya koymak amaçlanmıştır. Soruların cevapları bir dönem analizi ile cevaplanmaya çalışılmıştır.
Giriş
Günümüz politikasında doğrusal ya da neden-sonuca dayalı bir ilişki kurmanın zor olduğunu ve aslında gitgide karmaşıklaşan ve öngörülemeyen bir ilişkiler bütününe benzediğini düşünüyorum.
“Yeniden ortaya çıkan bir yapı, olumsal bir açıklık ve çoklu gelecek, zaman-mekân içindeki sonuçların tahmin edilemezliği, nesnelere ve doğaya karşı bir hayırseverlik, ilişkilerde, hanelerde ve insanlarda zaman ve mekân içerisinde çeşitli ve doğrusal olmayan değişiklikler hissini içerir. Süreçlerin sistemik doğası ve organizasyonların, ürünlerin, teknolojilerin ve sosyalliklerin artan aşırı karmaşıklığının kuşatması altındadır (Urry, s. 1-14).”
Uygulanan politikalarda yararlanıcı tarafın kimler olduğu, kimlerin bu sürece etki edebildiği ve kimlerin tepkilerinin bir karşılığı olduğu süregelen bir tartışma konusu olmaktadır. Türkiye tarihinde refah devleti modeli her zaman sahip olduğu çok aktörlü yapısı ile bu konunun gözlenebileceği paralel bir zemin oluşturmaktadır. Bilişim çağının dönüşen çok aktörlülük durumu ise; çıkar grupları, mikro ve aynı anda birden çok aidiyet grubu ve sanal kimlikler gibi genişlemektedir. Bu konunun detaylarına başka bir çalışmada değinebiliriz. Ancak, burada bu tespiti not etmenin şimdiki konumuza yaklaşımımızı açıklamak için önemli olduğunu belirtmek istiyorum.
Türkiye’deki Refah Devleti Uygulamalarının Tarihsel Kökenleri
Türkiye Cumhuriyeti’nin kuruluşundan bu yana kamu – özel sektör tartışması Türkiye’deki siyasal sistemin merkezinde yer alan bir tartışma konusu olmuştur. Bu tartışmaların örneklerini 1923 İzmir İktisat Kongresi’nden 1980’lere kadar Celal Bayar, İsmet İnönü, Adnan Menderes, Süleyman Demirel, Bülent Ecevit gibi siyasi liderler çerçevesinde görmek mümkündür. Ancak tüm bu süreçlerde, bu liderlerin temsil ettikleri devletçi ya da liberal yaklaşımlar, kaynak kıtlığı ve kötü koşullar nedeniyle kendi dönemlerindeki çevresel ihtiyaçları karşılamada yetersiz kalmıştır.
Tek partili rejim döneminde hükümetin uyguladığı politikalar, sosyal çevrelerin taleplerinden çok devlet elitlerinin projelerine dayanıyordu. Çok partili dönemde ise popülizm akımı çerçevesinde partiler siyasi destek sağlamak amacıyla bazı sosyal çevrelerin taleplerini karşılamak için çeşitli sosyal politikalar uygulamışlardır: “Uygulamada, resmi sosyal politika, devlet tarafından sağlanan ücretsiz eğitim ve istihdam statüsüyle bağlantılı birleşik bir halk sağlığı ve emeklilik sistemi sağlanmasıyla sınırlı kaldı (Buğra ve Keyder, 2006)”.
Türkiye’de devlet sosyal politikası, 1960-1970’lerde hızlı şehirleşme, ekonomideki yapısal değişiklikler ve tarım reformu ile sağlık, eğitim sektörleri ve artan sosyal harcamalara odaklandı. Sosyal Sigortalar Kurumu (SSK) ve Emekli Sandığı 1940’ların ikinci yarısında faaliyete geçti. 1971 yılında ise kendi hesabına çalışanlar için Bağ-Kur tanıtıldı ve bu sigorta fonları yakın zamana kadar sosyal güvenlik ortamına egemen oldu (Aybars ve Tsarouhas, s. 752). 1980 yılından bu yana faaliyette olan Entegre Sağlık Hizmetleri Programı ise Sağlık Hizmetlerinin Kamulaştırılmasına İlişkin Kanun (224 Sayılı Kanun) uyarınca sağlık hizmetlerine erişimi yaygınlaştırdı.
1980 sonrası dönemde Türkiye’de refah devleti modelinden minimal devlet modeline geçilmeye başlandı ve yaşanan 2001-2002 mali krizleri ile bu süreç hızlandı. Ancak bu, devletin sosyal alandan tamamıyla çekilmeye çalışması olarak görülmemelidir. Neo-liberal paradigma çerçevesinde devlet; artan bölünme, ademi merkeziyetçilik durumları içerisinde kendine siyasi genişleme alanları ve devletin iktidarının sürekli oluşumunda yararlanabileceği yeni fırsatlar bulmuştur. “Gerçekten de devletin bazı sosyal hizmetlerini taşeronlaştırmaya ve özelleştirmeye başlaması ve sorumlulukların bir kısmını diğer aktörlere -yani belediyelere, koruyucu ailelere, özel hastanelere- devretmesi ve ‘sosyal devletten uzaklaşarak, ‘sosyal devlet’ diyebileceğimiz şeye doğru hareket etmesidir. Sosyal yardım devleti içerisinde fonların siyasi tahsisi için fırsatlar, sosyal refahın çeşitli dağıtım kanallarının siyasallaşması yaygındır (Eder, 156)”.
Türkiye’de refah devleti uzun zamandır sınırlı ve eşitsizdi. Dolaylı ve gayri resmi refah kanallarıyla birleşen güçlü aile bağları (tarımsal sübvansiyonlardan gayri resmi konutlara kadar- hem maliyet hem de politik olarak uygun) refah boşluğunu telafi etti (Eder, s. 152). Böylece merkezi yönetime yakın çevrelerin çeşitli ayrıcalıklar elde ettiği ve sosyal devlet modelinden menfaat sağladıkları görülmektedir.
Bir başka açıdan refah devleti modeli gelişmiş ve gelişmekte olan devletler için farklı anlamlar taşımaktadır. Gelişmekte olan ülkelerin çoğunda refah devletleri ve hükümet tarafından yönetilen sosyal politika çerçevesi ya gelişmemiştir ya da kapsamı çok sınırlıdır (Eder, s. 154). Ayrıca gelişmekte olan ülkeler görece özerk bir devlet olarak değerlendirilemezler. Bu tip ülkelerde devlet-toplum ilişkisi geçişlidir, devlet uluslararası kuruluşlardan etkilenir ve ekonomik olarak bağımlı olduğu kurum ve kuruluşların taleplerini önemsemek zorundadır. Bu durum bize Türkiye’deki refah devleti uygulamalarının sahip olduğu çok aktörlü yapıyı göstermektedir. Ayrıca sınıf iktidarı veya çeşitli ekonomik çıkar grupları, Türkiye’deki refah devleti uygulamaları için siyasi seferberliğin en önemli aktörleri olmayabilir. Etnik köken, din, kast, akrabalık veya diğer kişilerarası ağlar aslında siyasi manzarayı daha etkili bir şekilde yakalayabilir ve bu nedenle Türkiye’deki refah devleti uygulamalarının amaçlarını anlamamızı zorlaştırabilir (Eder, s. 154-155).
Kısa Çalışma Ödeneği ve İşten Çıkarma Yasağı İkilemi
Aile, Çalışma ve Sosyal Hizmetler Bakanlığı tarafından işten çıkarma yasağı uygulanmadan önce 23 Mart 2020 tarihinden itibaren kısa çalışma ödeneği uygulaması başlatılmıştı. COVİD-19 döneminde İŞKUR yönetmeliğinde yer alan uygunluk şartlarına sağlayan işyerlerinin çalışanlarının bu ödenekten 1.750 – 4.380 lira bandında faydalanması bekleniyordu. 2020 Mart ayı sonunda ana muhalefet partisi CHP Genel Başkanı Kemal Kılıçdaroğlu, hükümetin COVİD-19 döneminde işçi çıkarma kısıtlamasını öngören ve vatandaş faturalarının ertelenmesini gündeme getiren politikalarına destek vereceklerini söyledi.
Aile, Çalışma ve Sosyal Hizmetler Bakanlığı tarafından hazırlanan torba kanun taslağı (farklı ekonomik düzenlemeleri de içinde barındıran), ilk olarak işveren örgütlerine sunulmuş ve kısa sürede taslağa ilişkin görüşlerini paylaşmaları istenmişti. Hükümet, işten çıkarma yasağı olarak ilan ettiği yasa teklifini 14 Nisan 2020’de TBMM’ye sundu. Meclis Planı ve Bütçe Komisyonu’nun onayıyla işçilerin üç ay süreyle işten çıkarılmasını yasaklayan 7244 sayılı Kanun 17 Nisan 2020 tarihli resmî gazetede yayımlanarak yürürlüğe girdi. Bu süre Cumhurbaşkanı tarafından gerekli görülmesi halinde 6 aya kadar uzatılabilecekti. İş kanununun 25/II maddesinde yer alan etik ve dürüstlük kuralları gereğince bu kuralları ihlal etmeyen çalışanların iş sözleşmeleri feshedilemeyecek, bu kurala uymayan işverenlere ise çalışan başına 2 bin 943 lira idari para cezası kesilecekti.
Fakat aynı zamanda, işten çıkarma düzenlemesine rağmen işverenlere çalışanlarını ücretsiz izne gönderme hakkı tanındı. Kanuna göre, ücretsiz izinli olanlara İşsizlik Sigortası Fonu’ndan günlük 39,24 lira ödeme yapılması öngörülüyordu. Bu durum ise kısa çalışma ödeneğinden yararlanma hakkı uygulamasına göre işçinin aylık taban fiyattan 580 lira daha az almasına neden oluyordu.
Muhalefet ise işten çıkarma yasağı konusunda hükümeti desteklerken, hükümeti işçilere yapılan ödemelerin düşük olması, işverenlerin bu süreçte sorumluluk almaması gibi durumlar yarattığı için de eleştirdi. Hak-İş Sendikası, yasa taslağının kendilerine sunulmadığını belirtti. Bu kararla birlikte hükümetin işverenleri çalışanlarına karşı sorumluluklarından kurtarmakta olduğunu, kayıtlı ve vergi mükellefi çalışanlara yapılan devlet yardımının neredeyse kayıt dışı çalışanlara eşdeğer olduğunu söyledi. DİSK’e göre bu kanun patronların taleplerini karşılamak için işçilerin menfaatine gösteriliyor ve işten çıkarmaları engellemek yerine ücretsiz izin kavramı ile kolaylaştırılmış bir halini yürürlüğe sokuyordu.
Varlığı salgın döneminden de önceye dayanan yükselen kur, enflasyon ve işsizlik oranları, devlet kurumlarının ve özel kuruluşların borçları, Türk banka yapıları ve IMF’nin Türk bankacılık sistemi ve Türk yönetimi üzerindeki kredi notları gibi unsurlar da bu politikanın oluşumu ve uygulanışını doğrudan veya dolaylı olarak etkilemektedir. Ayrıca hükümetin son genel seçimlerde yaşadığı oy kaybı ile TÜSİAD gibi iş çevrelerinin hükümete yönelik tutumları arasındaki ilişki dahi üç aylık işten çıkarma yasağının uygulanmasının nasıl olacağı üzerinde düşünülmesi gereken durumları oluşturmaktadır.
1 Nisan 2020 tarihinde yürürlüğe giren, COVİD-19 salgın süreci boyunca planlanan bitiş tarihi Cumhurbaşkanı Kararı ile esnetilen kısa çalışma ödeneği uygulamasına 30 Haziran 2021 tarihinde son verildi. Kısa çalışma ödeneği ile birlikte aynı tarihte ücretsiz izne gönderme hakkı ve işten çıkarma yasağı uygulamaları da son bulmuştur. Salgın sebebiyle 23 Mart 2020 tarihinde kısa çalışma ödeneği ve 17 Nisan 2020 tarihinde ücretsiz izin uygulaması için yapılan değişiklikler ve yıllık asgari ücret artış oranına paralel olarak sağlanan mali yardımdaki artış dışında, uygulamalar yürürlükte kaldıkları süre boyunca herhangi bir değişikliğe uğramamıştır. Yapılan değişikliklerle, kısa çalışma ödeneğinde hizmet akdi süresi 60 güne, işsizlik sigortası prim ödeme süresi de 450 güne düşürülmüş ve üç aylık süreyi geçmemek üzere işverenler işçiyi tamamen veya kısmen ücretsiz izne ayırabilme hakkı kazanmıştır. Ücretsiz izin uygulaması kararı ile birlikte işsizlik maaşı ve kısa çalışma ödeneklerinden yararlanamayan işçiler için yine aynı tarihte (17 Nisan 2020) Nakdi Ücret Desteği uygulaması yürürlüğe konmuştur. Daha güncel olarak; 31 Ocak 2021’de Cumhurbaşkanı Kararı ile ileriye dönük olarak bir düzenleme yapılmış ve kısa çalışma ödeneği olarak ödenen sürelerin işçilerin işsizlik ödeneklerinden mahsup edilmeyeceği duyurulmuştur.
Mart- Mayıs 2020 Tarihlerindeki Uygulamaların Kısa Vadeli Sonuçları ve Uzun Vadede Oluşabilecek Etkileri
Kısa çalışma ödeneği, işverenlerin üzerindeki mali yükü önemli bir ölçüde azaltıyordu. İşçinin son 12 aylık primine göre esas kazançları dikkate alınarak hesaplanan günlük ortalama brüt kazancının %60’ı devlet tarafından karşılanıyordu. Fakat işten çıkarma yasağı ile birlikte gelen ücretsiz izin uygulaması sayesinde işverenler, işçileri ücretsiz izne göndererek geriye kalan mali yükten de kurtulabiliyordu. Bu durum bazı çalışanların daha düşük bir ödenek almasına neden oldu.
İkinci olarak, işçilerin yararlandığı bu ödenek, işsizlik fonundan alınmış görünmekteydi. 2020 yılında kısa çalışma ödeneğinden yararlanmış olan ve aynı yıl içerisinde işten çıkarılan işçiler, işsizlik fonundan yararlanmak istemeleri halinde bu fondan daha önce yararlanmış oldukları gerekçesiyle 2020 yılı kesintili bir şekilde ödeme aldı. (Cumhurbaşkanı Kararı ile 2021 Ocak ayında bu durumun önüne geçildi.)
Normal şartlarda işveren işçisini ücretsiz izne gönderirse, işçinin iş sözleşmesini esaslı bir iş değişikliği nedeniyle feshederek kıdem tazminatı talep etmesi mümkündü. Bu yasayla birlikte ise işverenler, çalışanlarını zorunlu izne gönderirken tazminat ve ihbar süreleri gibi durumlarla karşılaşmadı.
İşten çıkarma yasağı ihlali sebebiyle kesilecek idari para cezası ve işçiyi zorunlu izine gönderme imkânı ile salgın döneminde işten çıkarmaların büyük ölçüde önüne geçilmesi planlanmaktaydı. Bu sayede kâğıt üzerinde işsizlik oranındaki hızlı artışın önüne geçilebildi ve yine kâğıt üzerinde istihdamda sürekliliğin sağlandığı çıkarımlarında bulunulabildi.
Ücretsiz izin ve kısa çalışma ödeneği kapsamında olanlar faal çalışan statüsünde gözüktü ve istifa edip yeni bir iş aramadıkları sürece işsiz statüsünde sayılmadılar. Ayrıca maaşlarında %50’den daha az kesinti yapılmayanlar da yine bu statü içerisinde yer aldı. Bu durum da aslında satın alma gücündeki keskin düşüşle ters orantılı olacak bir işsizlik verisi ortaya çıkardı.
Önceki yıllara oranla, İş Kanunu’nun 25/II maddesi “Ahlak, ev, iyi niyet hallerine aykırılık haller ve benzerleri” bahane edilerek işten çıkarılmalarda artış yaşanma ihtimali arttı.
Kısa çalışma ödeneği yerine ücretsiz izin yönteminin zorunlu hale getirilmesinin bir diğer nedeninin de İşsizlik Sigortası Fonu’ndan daha az kaynak harcamak olduğu anlaşılmaktadır. Bazı basın mensuplarının ve siyasi çevrelerin iddialarına göre fon kaynaklarının büyük bir çoğunluğu uzun vadeli devlet tahvillerine yatırılıyordu. Bu kaynakların işçilere ödenek sağlanması için nakde çevrilmesi de ya parasal genişlemeyle ya da devletin yeniden borçlanması anlamına gelecekti.
Sonuç
Sonuç olarak: Türkiye refah devleti uygulamaları tarihi boyunca çıkar gruplarının birbirleri karşısında kurmaya çalıştıkları güç ilişkisinde terazi kefelerinin ağırlıkları dönemsel olarak farklılıklar gösterebilmektedir. Bu anlamda devlet araçsallaştırılarak teraziye benzetilebilir. Fakat unutulmamalıdır ki, siyaseten varlığını çok partili dönemden beri görmekte olduğumuz popülist yaklaşımlar sebebiyle bu durumu zaman zaman devlet kendi eliyle yapar. Diğer bir deyişle, aslında kendini araçsallaştırır.
Çalışmamız bağlamında incelediğimiz işçi ve işveren politikalarının her iki grubun ihtiyaçları doğrultusunda birtakım iyileştirmeler/önlemler barındırdığını söyleyebiliriz. Devlet bu noktada gerçekleştirmekte olduğu politikaların belirli bir yerdeki ya da sektördeki işçi için doğurabileceği bireysel sonuçlardan çok, ortaya çıkacak genel resimle ilgili gözükmektedir. Terazi için ağır basan kefenin işverenler olduğu açıkça yorumlanabilmekle birlikte, bu durumu iki taraf arasında yapılmış basit bir tercih/anlaşma olarak yorumlamak ve düz bir sebep-sonuç ilişkisine indirgemek mümkün değildir. Kefelerin içinde X ve Y’den başka bir ağırlığın bulunup bulunmadığı ya da bu tartma işlemi gerçekleştirilirken ikiden fazla kefenin olabilme ihtimali her zaman göz önünde bulundurulmalıdır.
Kaynakça
Althusser, L. (1970). Ideology and Ideological State Apparatus (Notes towards an Investigation). La Pensée , 128-193.
Aybars, A. & Tsarouhas D. (2010). Straddling Two Continents: Social Policy and Welfare Politics in Turkey. Soical Policy & Administration, Vol. 44(6): 746-763
Eder, M. (2010), Retreating State?Political Economy of Welfare Regime Change in Turkey. Middle East Law and Governance, Vol. 2: 152-184
Ham, C. & Hill, M. (1984), The Policy Process in the Modern Capital State: 1-21
https://www.iskur.gov.tr/isveren/kisa-calisma-odenegi/
Urry, J. (2005). The complexity Turn. Theory, Culture & Society 2005 (SAGE, London, Thousand Oaks and New Delhi), Vol. 22(5): 1–14
