ÖZET
Çağdaş göç hareketleri, göç rejimlerini oluşturan çeşitli aktörler tarafından kontrol edilmekte ve şekillendirilmektedir. Devlet aygıtları, uluslararası, ulusal ve yerel yönetim birimleri gibi kurumsal aktörler, göç politikalarının oluşturulmasında ve uygulanmasında çeşitli roller üstlenirler. Göç yönetimini oluşturan normlar, değerler ve yapılar, tarafsız olmaktan çok, kısmi çıkar gruplarının etkisi altında geliştirilir. Ayrıca, günümüzde göç kontrolü dağınık, çok merkezli bir yapıdadır.
Göç ve göçmenle ilgili gerçekler söylemsel unsurlar aracılığıyla çarpıtılmakta/çerçevelenmekte, dolayısıyla giderek daha fazla politize olmaktadır. Göç, toplum için bir risk/tehdit olarak görünebileceği gibi genişleme için bir fırsat olarak da algılanabilir. Katı sınırları olan kategoriler ve ikili sınıflandırmalar yerine karmaşık gerçekler göçü tanımlar. Göç hiçbir zaman tamamen kontrol edilemez ve tutarsızlıklarla karakterizedir. Bu alanda yapılan politikalar her zaman beklenilen sonuçları vermeyebilir.
Eğitim ve sağlık hizmetlerine erişilebilirlik, çeşitli kamu yönetimi araçlarından yararlanma, işgücü piyasasına ve refah rejimine entegrasyon ve son olarak, siyasi alanda adil temsil, kamusal katılımının önemli yönleridir. Siyasal katılım, doğası gereği, bir ülkede meşru ikamet koşullarını belirleyen vatandaşlık veya diğer yasal statüler ile bağlantılıdır. Almanya’da vatandaşlığa sahip olmadan ikamet edenlerin siyasi katılım koşulları günümüzde önemli bir tartışma konusudur.
Siyasal katılım imkanına sahip olmak, siyasal sisteme entegrasyonu teşvik eder ve sistemin meşruiyetinin temelini teşkil eder. Normatif bir bakış açısıyla, bir yönetimin demokratik meşruiyeti; reşit olmayanlar ve bilişsel kapasiteleri zayıf olanlar dışında, idarenin yargı yetkisi altındaki tüm nüfusun katılımıyla sağlanabilir. Bu bağlamda, liberal demokrasiler, mukimlerin mümkün olan en yüksek oranda siyasi katılımını sağlamalıdır.
Öte yandan, devletler, kendilerini anlamlı siyasi varlıklar olarak sürdürmek için yabancıları dışlayıcı sınırlar belirlemek mecburiyetindedirler. Ulusal kimlik, kültür, gelenekler, değerler bir süreklilik içinde yeniden üretilir. Yabancılar, sistemin özelliklerini tanımadıkları için toplumsal bütünlük ve düzen için tehdit oluştururlar ve siyasi alandaki güç dengesini değiştirebilirler. Modern ulus-devletlerde, vatandaşlık ve diğer yasal statüler, belirli koşulları yerine getiren bireylere meşru çerçevede ikamet etme olanağı sağlar. Başka bir deyişle, vatandaşlık statüsü, ulus-devletler tarafından siyasanın içindekileri ve dışındakileri tanımlamak için kullanılan soyut bir sınır işlevi görür.
Alman ulus devletinin kurulması ve birleşmesi benzersiz bir şekilde gerçekleşmiş ve Avrupalı emsallerine kıyasla nispeten geç olmuştur. Hızlı sanayileşme ve kapitalizmin geç gelişmesi bu konuda temel indikatörlerdir. Alman kamu yönetiminde eyaletlerin göreli özerkliği de bu bağlamda vurgulanmalıdır. Napolyon Savaşları, iki dünya savaşı, ülkenin yıkımı, bölünmesi ve yeniden inşası sonucunda Almanya’nın kesintisiz bir ulus inşası süreci olamamıştır. Bu nedenle, hiçbir zaman Alman ulusunun tek bir tanımı olmamıştır. Bunun yerine, toplumda çeşitli dönemlerde Almanlığa dair farklı tanımlar ağırlık kazanmıştır. Her dönemde ilgili konjonktürlerle de bağlantılı olarak, devletin ideolojik temelini belirli bir ulus tanımı oluşturmuştur.
Ulus-devlet her zaman Alman toplumundaki göçmen öznelerin rollerini ve eğilimlerini belirleyen baş aktör olagelmiştir. Bunu tamamlayıcı bir şekilde, kamu yönetiminin yasal çerçevesi ve araçları, göçmenleri disipline etmek ve kontrol altına almak için ilgili kural ve düzenlemeleri hayata geçirme işlevini yerine getirmiştir. Ulus-devlet, çağdaş Almanya’da hâlâ egemen güç olarak hareket etmektedir, ancak bu güce yerel yönetimler, AB ve diğer ulusüstü/uluslararası örgütler, parlamento içinde ve dışındaki muhalefet unsurları ve tabandaki toplumsal hareketler ortaktır.
Etnokültürel ulus anlayışının bir parçası olarak göçmenler, toplum içinde “içerideki yabancılar” olarak etiketlenmiş, devlete büyük ölçüde tabi kılınmıştır. Göçmen karşıtı duygular siyasi ve entelektüel yollarla sürekli olarak desteklenmiştir. Soğuk Savaş bağlamında, Alman ulusu, etnisiteyi ulusal kimlikten ayırarak, sosyal piyasa ekonomisi vurgusuyla yeniden tanımlanmıştır. Bu ayrım, etnik milliyetçilikten sivil milliyetçiliğe geçişi işaret etmektedir. Kamuoyu sosyal piyasa ekonomisine bağlı ulus tanımı büyük ölçüde kabul etti; ancak bu tanım kültürel yönlerden ve değerlerden yoksundu. Bu nedenle, yeni tanım, doğası gereği ulusal kimliğe bağlı olan bazı etnokültürel unsurların mükemmel bir ikamesi olamamıştır.
Bismarck’ın ulus olma konusunda etnokültürel bir anlayışı vardı. Bu bağlamda Polonyalıları asimile etmeyi amaçlayan, doğası gereği Polonya karşıtı ve Yahudi karşıtı bir kampanya olan Kulturkampf‘ı başlattı. Kaiserreich dönemi, Alman devletinin ve ulusunun modern anlamda geliştiği dönemdir. Bu dönemde Alman vatandaşlığına geçiş için gereken koşullar yasalaştırılmıştır (1913- RuStAG). 1. Dünya Savaşında çeşitli kökenlerden yabancıların ağır koşullar altında zorunlu olarak çalıştırılması gündeme gelmiştir.
Faşist diktatörlük döneminde yapılan 1935 Nürnberg yasaları Almanya’da vatandaşlığın tarihsel gelişiminde bir kopuşa işaret etmektedir. Daha önceki düzenlemelerde yer alan sivil milliyetçilik unsurları tamamen terk edilmiştir. Vatandaşlık öncelikle milletin (Volk) etnokültürel idealine dayanmaktadır. Nürnberg yasası eşitliğe dayalı sivil toplum fikrini yıktı ve vatandaşlığı ırksal kriterlere göre hiyerarşik hale getirdi. 1913’te yapılan vatandaşlık yasası yabancılar açısından kısmen bir dışlama aracı olarak görülebilir; ancak 1935 yasası, yabancıların ve istenmeyen grupların mutlak biçimde dışlanması işlevi görmüştür. Wilhelm dönemindeki etnokültürel millet tanımıyla ile faşist rejimin etno-ırksal yaklaşımları arasındaki nüansları ayırt etmek büyük öneme haizdir.
Nürnberg yasası kapsamında, birinci sınıf vatandaşlık, yani Reichsbürger statüsü, Alman kökenli insanlara özeldi. Yahudilere ve ilhak edilmiş bölgelerdeki Alman olmayan yerel halk gibi diğer istenmeyen topluluklara ikinci sınıf vatandaşlık verildi. Yalnızca birinci sınıf vatandaşların kamu görevlerinde bulunmalarına izin verildi. Siyasi haklar da (faşist rejim koşullarında sağlanabildiği ölçüde) bu vatandaşlara özeldi. Nürnberg yasası, farklı ırklardan kişiler için karmaşık ve çok ayrıntılı sınıflandırmaları kodlamıştır. Haklar ve kısıtlamalar buna göre tayin edilmiştir. Farklı vatandaşlık kategorileri arasında geçişkenlik imkansız hale gelmiştir. İstenmeyen gruplara mensup kişilerin entegrasyonu da tamamen engellenmiştir. Savaşın son yılında Almanya’da çalışan nüfusun %20’sini yabancı işçiler oluşturuyordu. Tarım sektöründe, tüm işçilerin neredeyse yarısı yabancıydı.
Koşulsuz teslim olmasının ardından Federal Almanya, devletsiz bir ulus devraldı; -aynı şekilde 1871’de Kaiserreich bir devlet inşa etme sorumluluğuna sahipti. Bu, kurumların ve yasal çerçevelerin yeniden yapılandırılması, sınırların belirlenmesi ve ulusun yeniden tanımlanması anlamına geliyordu. 1961’de Berlin Duvarı inşa edilene kadar, Doğu Avrupa ve Doğu Avrupa’dan Federal Almanya’ya göç, işgücü ihtiyacını büyük ölçüde karşıladı. Berlin Duvarı, işçilerin Doğu’dan hareketini engelledi. Mevcut yabancı emeğin özelliklerinde çarpıcı bir değişiklik oldu. Kaisserreich ve Weimar’ın işçi göçü yollarından önemli bir sapma görüldü, çünkü bu yönetimler coğrafi ve kültürel olarak uzak olan ülkelerden işçi almamışlardı.
Faşistler tarafından 1938’de çıkarılan Yabancılar Polisi Kararnamesi, 1965’te değiştirilene kadar Federal Almanya’daki yabancı hakları rejiminin direği olarak işlev gördü. Reformdaki amaç, politikaları liberalleştirmek ve süreçleri kolaylaştırmaktı, fakat bu ancak kısmen gerçekleştirilebilmiştir. 1938 yasasına göre göçmenler, “ancak kendilerine gösterilen misafirperverliğe layık oldukları takdirde” oturma izinlerini uzatabilirlerdi. 1965 yasası, yabancılar üzerindeki tartışılmaz devlet egemenliğini vurgulayan nesnel devlet çıkarının öne çıkmasıyla öznel değerlilik kriterlerini değiştirdi.
Kaiserreich’in aksine, Federal Almanya’nın 20. yüzyılın ortalarında gelişmiş bir endüstriyel liberal demokrasi olarak kitlelerin sınır dışı edilmesi gibi yabancılar üzerinde sert önlemler alması siyasi ve pratik olarak imkansızdı. Bu dalga esasında düzenli bir göç dalgası olmasına rağmen 1973 yılında yabancı işçi alma yasağının (Anwerbestopp) ardından istenmeyen sonuçlar ön plana çıkmıştır. Bu arada, göçmenlerin toplumla ilişkilenme biçimleri ve bunlarla bağlantılı haklar rejimi giderek daha fazla sorgulanmaya başlandı. Entegrasyon yaklaşımları, iki zıt kutbun bulunduğu bir ölçekte yer alır. Bu bağlamda entegrasyon, bir yandan ev sahibi toplumun göçmenler üzerindeki egemenliğinin bir aracı diğer yandan çok kültürlülüğe dayalı demokratik katılım için bir yol işlevi görebilir. Yabancı kökenli göçmenlerin entegrasyonu 1990’lara kadar devletin gündeminin bir parçası değildi. İşçi göçmenler geçici olarak kabul edildikleri için entegrasyon gereksiz olarak algılanmıştı.
Vatandaşlık yasasının geniş kapsamlı olarak liberalleştirilmesi ancak 2000 yılında mümkün oldu. 1998’de iktidara gelen SPD-Yeşiller koalisyonu, göçmenlik politikalarında bir paradigma değişikliğini beraberinde getirdi. 1913 RuStAG miadını doldurmuştu ve 21. Yüzyılda fiilen göç ülkesi olan bir ülkenin ihtiyaçlarına cevap vermekte yetersizdi. Başlangıçta, Şansölye Schröder önceki yollardan radikal bir ayrılma planladı. “Ulusal bilincimiz, Wilhelm geleneğinin bir tür soy yasasına değil, şu anda sahip olduğumuz kendinden emin demokrasiye bağlıdır”. Bu bağlamda, Schröder’in söylemi esasında çifte vatandaşlığı ve vatandaşlığa geçişte jus soli prensiplerinin ilerici unsurlarını kapsıyordu. Buna rağmen sağ muhalefetin baskısı nedeniyle ısrarla sürdürülen kısıtlamalar ve vatandaşlık sisteminin dışlayıcı doğası, siyasi olarak haklarından mahrum bırakılmış kalıcı bir paryalar sınıfı yarattı.
