ÖZET
Türkiye’de sistem değişikliği tartışmaları son otuz yılda giderek daha fazla artmıştır. Özellikle ‘başkanlık sistemi’ benzeri bir sisteme geçme konusu zaman zaman Turgut Özal ve Süleyman Demirel gibi siyasiler tarafından dile getirilmiştir. Türkiye, ‘başkanlık sistemi’ benzeri bir yapılanmaya 2017 yılında yapılan Anayasa değişiklikleri ile ‘Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi’ adı altında geçiş yapmıştır. Yabancı kaynaklar ise bu yeni sistemi ‘Türk Tipi Başkanlık’ olarak adlandırmaktadır. Bu yeni sistem esasen kısaca eski parlamenter sistemdeki Bakanlar Kurulu’nun ve Cumhurbaşkanı’nın tüm yetkilerinin tek bir seçilmiş Cumhurbaşkanında toplanmasından ibarettir. Sistem değişikliğinin bütün boyutlarını tek makaleye sığdırmanın olanaksızlığı kuşkusuzdur. O nedenle bu makalede, diğer boyutların incelenmesini başka çalışmalara bırakarak yeni sistemin sadece “kamu bürokratik yapılanması” üzerinde yaratığı olumsuzlukları ele alacağız.
Bu makalede temel olarak; bu yeni Anayasal sistemin, bir anlamda kamu bürokrasisinin halk nezdindeki kabul temeli olan “devletin memuru” ve devletin devamlılığı” kavramları üzerinde yarattığı aşınmayı inceleyeceğiz. Bu kapsamda, Cumhurbaşkanına koşulsuz tanınan; üst düzey kamu görevlilerinin tekil iradeyle atama, yine tekil iradeyle kamu hizmet kurumları oluşturma ve kamu hizmet kadroları ihdas etme, kamu görevlilerinin taşımaları gereken nitelikleri tek başına belirleme yetkilerinin yaratabileceği sakıncaları irdeleyeceğiz. Ayrıca, üst düzey kamu görevlilerinin görev sürelerini Cumhurbaşkanının görev süresiyle eşitleyen kuralı detaylı inceleyeceğiz. Daha sonra, sisteme yeni eklemlenen “Cumhurbaşkanı Yardımcılığı” kadrosunun ve bu kadroya tanınan yetkilerin “seçimli parlamenter demokrasi” adını verdiğimiz yönetim anlayışına ne kadar uyduğunu analiz etmeye çalışacağız.
Türkiye’nin Reorganizasyonu: Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sisteminin Kamu Bürokrasisinde Yarattığı Yapısal ve İşlevsel Sorunlar
GİRİŞ
Türkiye, geçmişte Turgut Özal’ın ve daha sonra da Süleyman Demirel’in çok isteyip de zamanın siyasi aritmetiği izin vermediği için gerçekleştiremedikleri “başkanlık benzeri” bir sisteme, 2017 yılında yapılan Anayasa değişiklikleriyle (bu kez) geçmiş bulunuyor.[1]
Dolayısıyla, sistem üzerindeki tartışmaların tarihi 30 yıldan eskidir ve siyasal nitelikli bütün tartışmalarda hep olduğu gibi, yandaşların da taraftarların da sistemi savunurken ve eleştirirken mevcut siyasi pozisyonlarına göre tutumlar aldığı sıklıkla görülmektedir.[2] Fakat biz siyasi kişi olmadığımızdan, elbette sadece doğruları, yani fiili durumu ve en olası etkileri ortaya koymakla yükümlüyüz.
Türkiye’nin, 16.04.2017 tarihinde gerçekleşen Anayasa değişikliği ile yeni bir yönetim dönemine girdiğini biliyoruz.[3]
Bu yeni yönetim dönemi (ya da “biçimi”) yurtiçi literatürde genellikle “Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi” adıyla tanımlanmaktaysa da pek çok dış kaynakta “Türk Tipi Başkanlık Sistemi” olarak anılmaktadır.[4]
Literatürde farklı isimler verilen bu sistemde, bütün klasik yönetimsel fonksiyonlar “tek adam” tarafından planlanarak yürütülmektedir. Fakat hepsi bu kadar değildir; sistemdeki “tekil irade”nin etki alanı yönetimsel fonksiyonları, yani “yürütmeyi” sıklıkla aşmakta, “yasama” ve “yargı” erklerini de çeşitli ölçeklerde ve derecelerde etkilemektedir. Bütün bunlardan daha öteye, klasik denge-denetleme mekanizmalarının da bu yeni yapılanmada demokrasilerde olması gereken etkinlik ve tarafsızlıktan uzaklaştığı görülmektedir.
Yeni bir sistemin ayak sesleri, aslında 2007 yılında yapılan Anayasa değişikliği sonrasında 2014 yılında, o zamana kadar TBMM tarafından seçilen Cumhurbaşkanının ilk kez halk tarafından seçilmesi ile duyulmuş fakat önemsenmemişti. Çünkü 2007 değişikliği, Cumhurbaşkanının yetki ve görevlerinde henüz önemli bir değişiklik öngörmüyordu.[5]
Yeni sistemin başta gelen ayırıcı özelliği, Türkiye’nin 1924 Anayasasından beri uygulamakta olduğu geleneksel “yürütme” yönteminde köklü bir değişiklik gerçekleştirmesi, “bakanlar kurulunu” devreden çıkararak yürütme yetki ve görevini tek başına Cumhurbaşkanına vermesi olmuştur.[6] Böylece, öteden beri “yönetimsel görevler bakımından sorumluluk taşımayan, fakat kendisine pek çok takdir ve onay yetkisi tanınmış bir denge-denetleme makamı” durumunda olan cumhurbaşkanı, bu yeni dönemde tek başına “bakanlar kurulu+cumhurbaşkanı” yetkileriyle, yani “yürütme gücüyle” donatılmıştır.
Bu durumun sonuçlarından biri; yine öteden beri TBMM tarafından kullanılmasına alışkın olduğumuz pek çok yetkinin cumhurbaşkanı tarafından tek başına kullanılır olması; diğeri ise TBMM’nin, bakanlar kurulunun eylem ve işlemleri üzerinde sahip olduğu pek çok denetim yetkisinin de artık devreden çıkması olmuştur.
Bütün bu değişikliklerin; hukuk, siyaset, dış politika, ekonomi, demokratik standartlar gibi pek çok bağlamda fiilen yarattığı ya da yaratma riski oluşturduğu olumsuzluklar, ayrı ayrı incelenerek tartışılmayı gerekli kılacak büyüklükte ve genişliktedir; bu nedenle her birinin ayrı makalelere konu edilmesi kaçınılmazdır. Bizim şimdi burada, bu makalede ele alacağımız konu, işte bu “Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi” ya da “Türk Tipi Başkanlık Sistemi” adı verilen sistemin, “kamu bürokrasisinde” yarattığı yapısal ve işlevsel olumsuzluklar olacaktır.
RAFA KALDIRILAN İKİ KAVRAM: “DEVLETİN MEMURU” VE “DEVLETİN DEVAMLILIĞI”
“Kamu yönetimi” genel başlığı altında konuşup tartıştığımız her ne varsa, söz öteden beri gelip hep şu iki deyime dayanırdı: “Devletin memuru” ve “devletin devamlılığı.”
“Devletin memuru” deyimi; kamu görevlilerinin, kamu hizmetini siyasi iktidarların değişken günlük siyasi tercihlerine göre değil, yasal- anayasal normlara ve kamusal gerekliliklere göre yürüteceklerine olan inancı;
“Devletin devamlılığı” deyimi ise; siyasi iktidarlar ne kadar sık değişirse değişsin, kamu hizmetinin bu değişikliklerden hiç etkilenmeksizin, özenle seçilmiş kariyer sahibi liyakatli kadrolar tarafından kesintisiz sürdürüleceğine olan inancı;
ifade ediyordu.
2017 öncesi dönemin Anayasal ve yasal kurallar bütünü, bu iki gerekliliği sağlamak (ya da inancı güçlü kılmak) için;
1) Üst düzey kamu görevlilerinin[7] seçiminde ve atanmasında, siyasi iktidarlara ve tek kişi tercihlerine tamamen bağlı olmayan, “ortak akla ve fikir birliğine dayalı” bir atama sistemi geliştirmişti. Buna göre;
- Bir kısım kamu görevlileri, halk tarafından seçilmiş başbakan ve Meclis’ten güvenoyu almış bakan tarafından belirlenmekte; yine Meclis tarafından atanmış denge-denetleme makamı olan Cumhurbaşkanı tarafından onaylanarak görevlendirilmekteydi. (Örneğin; Müsteşarlar ve yardımcıları, genel müdürler ve yardımcıları, bakanlık müfettişleri, daire ve kurul başkanları, müşavirler, bölge müdürleri, vali yardımcıları, kaymakamlar…)
Bu sisteme “üçlü kararname ile atama” veya “müşterek kararname ile atama” adı verilmişti.
- Bir kısım kamu görevlileri ise yukarıdakilerden daha geniş kapsamlı “oydaşmaya” dayalı olarak; tüm bakanlar kurulunun birlikte aldığı ve yine denge-denetleme makamı olan Cumhurbaşkanı tarafından onaylanan kararla görevlendirilmekteydi (Örneğin; valiler, büyükelçiler, dış temsilciler, Diyanet İşleri Başkanı ve kurul üyeleri, Yüksek Denetleme Kurulu Başkan ve Üyeleri…).
Bu sisteme de “bakanlar kurulu kararnamesi ile atama” denilirdi.[8]
Müşterek kararla ya da bakanlar kurulu kararıyla atanan görevlilerin görevden alınmaları ve yer değiştirmeleri de aynı yöntem ile yapılmak zorundaydı.
2) Seçimle gelinenler ve bazı kurul-üst kurul örgütlerindeki görevler dışındaki kamu görevleri, “önceden saptanmış süreye” bağlı değildi. Atanmış kamu görevlileri, kendilerini atayan siyasi irade değişmiş olsa bile, yasal normlarda belirlenmiş (emeklilik, hastalık, hizmetin gerektirdiği görev değişiklikleri, mahkûmiyet vb.) durumlar dışında, atandıkları görevlerden ayrılmak zorunda kalmazlar, ayrılmaya zorlanamazlardı. Yani kamu görevlisinin hizmet süresi ile siyasi iktidarın yetki süresi arasında hiçbir bağlantı yoktu. Bakan seçimle değişebilir, ama genel müdür, kaymakam, vali görevine devam ederdi.
Sıradan vatandaş bu iki deyimin akademik içeriğini, felsefi açıklamasını, dayandığı prensipleri çok iyi bilemese de bu iki deyim onun için “devlet” denilen devasa örgüte duyulan güvenin temeliydi. Çünkü bir devlet dairesine girdiğinde karşılaştığı görevli “başbakanın-bakanın” yani hükümetin değil, “Türkiye Cumhuriyeti devletinin memuru” olacaktı; o küçük masada oturan memur, sıradan vatandaş için başbakandan, bakandan daha çok “devlet”ti. Sıradan vatandaş bilirdi ki Ankara’daki koltuklarda kim oturursa otursun, bugün derdini anlattığı memur, yarın yine orada olacaktı.
Kuşkusuz ki zaman zaman yukarıdaki her iki prensibin de bozulduğu, aşındırıldığı, görmezden gelindiği durumlar ortaya çıkıyordu. Fakat anayasal sistem, bütün bu bozma-aşındırma-görmezden gelme tutumlarını boşa çıkaracak ve giderecek mekanizmaları da içinde barındırmaktaydı. Kamu görevlilerinin “çok imzalı kararnamelerle” atanması zaten belli ölçüde siyasi oydaşma ve “TBMM denetimi” içermekteydi; çünkü kararnamelerde imzası olan bakanlar TBMM’ye karşı “güvenoyu” sorumluluğu altında bulunmaktaydılar. Diğer taraftan, TBMM çoğunluğu tarafından seçilmiş Cumhurbaşkanının onayı da bir anlamda Meclisin onayı anlamına gelmekteydi. Özellikle koalisyon dönemlerinde, bu kararnameler gerçekten “siyasi fikir birliği” içerirdi. Bunun nedeni, bu konuyu düzenleyen 2451 sayılı Yasaya göre, hükümette birden çok siyasi parti, yani “koalisyon” varsa, bu atama kararları, Başbakandan başka koalisyonu oluşturan en büyük partiye mensup başbakan yardımcısı tarafından da imzalanmaktaydı.
Kamu görevlilerinin yasal normlarda belirlenmiş durumlar dışında görevlerinden alınmalarına karşı idari yargı mekanizması da kesin bir engel oluşturmaktaydı. Görevden alınan kamu görevlisi Danıştay tarafından görevine iade edilir, bu işlem nedeniyle mahrum kaldığı bütün hakları kendisine ödenir, siyasi iktidarın bu karara hiçbir itiraz hakkı olamazdı.
2017 Anayasa değişikliklerine kadar; bütün siyasi çekişmelere, çalkantılara, sık değişen siyasi dengelere ve anlayışlara rağmen, Türk Kamu Yönetimi bu iki temel özelliğini “çok önemli ölçüde” korumuştu.
İşte 2017 Anayasa değişikliklerinin Türk Bürokrasisinde yarattığı en önemli olumsuzluklar, yukarıdaki bu iki deyim etrafında gerçekleşti. Çünkü artık Türkiye’de bir “bakanlar kurulu” yoktur; dolayısıyla üçlü (müşterek) kararname, bakanlar kurulu kararnamesi de yoktur. Yani önemli kamu görev kadrolarına atanmada “Meclis denetimi” yoktur. Diğer taraftan; pek çok önemli kamu görevi kadrolarının görev süresi, artık “Cumhurbaşkanının görev süresiyle sınırlanmış” durumdadır.[9]
CUMURBAŞKANI KARARNAMELER İLE NELER DEĞİŞTİ?
Yeni dönemde Türk Bürokrasisinde yaratılan bütün değişikliklerin temelinde, bu Anayasa değişikliklerinin tanıdığı yetki ile çıkarılan “Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri” vardır.[10]
Bu kararnamelerle kurgulanan yeni sistemde Türkiye Cumhuriyeti’nin kuruluş günlerinden bu yana sürdürdüğü geleneksel bürokratik yapılanma üzerindeki en temel değişiklikleri şöyle özetlemek mümkündür:
1) Kamu bürokrasisinin çok önemli üst düzey kadro ve görevlerine yapılacak atamalarda Cumhurbaşkanı “tek başına” yetkili kılınmıştır. Bu yetki; bir kısım önemli görevler için “koşulsuz karar yetkisi” biçiminde, bir kısım görevler için ise “onay yetkisi” biçiminde tanınmıştır.
Hangi kamu görevlilerinin “bizzat” Cumhurbaşkanı’nın “kararı ile”, hangi görevlilerin de “onayı ile” atanacağı, 3 Sayılı “Üst Kademe Kamu Yöneticileri ile Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Atama Usullerine Dair Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi” ile belirlenmiştir.
Kararnamenin bu konudaki 2. Maddesi hükmü şöyledir:
“Md.2-Bu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesine ekli (I) sayılı cetvelde yer alan kadro, pozisyon ve görevlere Cumhurbaşkanı kararıyla, (II) sayılı cetvelde yer alan kadro, pozisyon ve görevlere Cumhurbaşkanı onayı ile atama yapılır.”
Kararname ekindeki iki listenin birincisinde Cumhurbaşkanının “bizzat” karar vereceği atamalar, ikinci listede ise Cumhurbaşkanının “onayına tabi” atamalar listelenmiştir. Bu listelerin incelenmesiyle görülmektedir ki, kamu bürokrasisinin yöntem belirleyici-karar verici-uygulayıcı hemen bütün kadrolarına, Cumhurbaşkanının “tekil iradesiyle” atama yapılacaktır.
Birinci listedeki;
Bakan yardımcılarından Sayıştay Başsavcısına, büyükelçilerden daimi dış temsilcilere, YÖK üyelerinden rektörlere, Milli İstihbarat Teşkilatı başkanı ve bölüm başkanlarından Merkez Bankası başkan ve başkan yardımcılarına, Sosyal Güvenlik Kurumu başkan ve yardımcılarından Özelleştirme İdaresi başkan ve yardımcılarına, Bakanlıkların teftiş ve denetim kurulu başkanlarından Vergi Denetim Kurulu başkanına, İller Bankası genel müdüründen Basın İlan Kurumu genel müdürüne kadar, bürokrasinin bütün üst düzey kadroları bizzat Cumhurbaşkanının tek yanlı kararı ile atanacaktır.
Cumhurbaşkanı, ikinci listedeki teftiş kurulu üyeleri, kurumların başkan yardımcıları, Sayıştay savcıları, KİT Yönetim Kurulu Üyeleri, Bakanlık il müdürleri, defterdarlar, il müftüleri gibi pek çok görevlinin de atamasında “sadece onay makamı” olarak görünmesine karşın, artık bakanlar da TBMM’ye karşı değil Cumhurbaşkanına karşı sorumlu olduklarından, bu görevlilerin de atanmasında Cumhurbaşkanı fiilen sadece onay değil, aynı zamanda karar makamıdır.
Ayrıca, öteden beri bakanlıklar içinde yerleşik pek çok hizmet birimi ve yeni oluşturulan bazı hizmet birimleri de yeni dönemde “Cumhurbaşkanlığı örgütü içine” alınmıştır.
Böylece, özet olarak denebilir ki; yeni dönemde Cumhurbaşkanı, tüm bürokrasinin “tek seçicisi”dir ve atama kararları hiçbir demokratik denetime tabi değildir.
2) Yeni dönemde Cumhurbaşkanına tanınan “koşulsuz tek seçicilik” fonksiyonu dışında bir başka sorun alanı da yukarıda sözünü ettiğimiz birinci listedeki bütün üst düzey kamu görev sürelerinin “kesintili-sınırlı” hale getirilmiş olmasıdır.
3 Sayılı Cumhurbaşkanı Kararnamesi’nin bu konudaki 4. Maddesi çok açıktır:
MADDE 4- (1) Bu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesine ekli (I) sayılı cetvelde yer alanların görev süresi, atandıkları tarihte görevde bulunan Cumhurbaşkanının görev süresini geçemez. Cumhurbaşkanının görevi sona erdiğinde, bunların görevi de sona erer.”
Maddenin devamında her ne kadar “görev süresi bitenlerin yeniden atanabileceği” söylenmekte ise de bunun “görev süresindeki sınırlılığı” yok etmediği açıktır.
Devlet bürokrasisindeki kritik görevlerin; “seçilmiş siyasi Cumhurbaşkanının” görev süresine bağlı kılınması; denilebilir ki 2017 Anayasa değişiklikleriyle kurgulanan “Türk Tipi Başkanlık Sistemi”nin en antidemokratik kuralıdır. Çünkü artık bütün bürokratik mekanizma, Türkiye Cumhuriyeti Devletinin temel ve uzun dönemli politika ve çıkarlarına göre değil, 5 yıl için seçilmiş siyasi kişilerin ve partilerin (Cumhurbaşkanları partilidir) siyasi tercih ve önceliklerine göre işleyecektir. Bu işleyişte, “devletin devamlılığını” bulmak olanaksızdır.
3) Yeni sistemin kamu bürokrasisi konusunda Cumhurbaşkanına tanıdığı “tek seçicilik” yetkisinin bir başka görüntüsü, bürokratik görev kadrolarının belirlenmesi, oluşturulması, değiştirilmesi ya da ortadan kaldırılması konusundaki yetkidir.
2 Sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin bu konudaki 5. Maddesi hükmü de açıktır:
“Md.5-Bu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi kapsamına giren kurum ve kuruluşların kadroları Cumhurbaşkanlığı Kararnamesiyle ihdas edilir.”
“Kararname kapsamına giren kuruluşlar” ise, “üst kurullar” dışında kalan bütün kamu bürokrasisidir.[11]
Hatta öyle ki, kapsam dışı tutulan üst kurullarda temizlik, koruma ve güvenlik işleri için gerekli sürekli işçi kadrolarının ihdası, iptali ve kullanılmasına dair hususlar da Cumhurbaşkanı Kararıyla düzenlenecektir.[12]
Oysa Türkiye Cumhuriyeti Bürokrasisinin öteden beri gelenekselleşen prensiplerinden biri, bürokratik kadroların kanun ile belirlenmesiydi. Bu amaçla, 1983’ten bu yana, 190 sayılı “Genel Kadro Usulü Hakkında Kanun Hükmünde Kararname” yürürlükte bulunmaktaydı.[13]
Yeni dönemde, 703 Sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile işte bu 190 sayılı Kanun Hükmünde Kararname yürürlükten kaldırılmış, böylece kamu bürokratik kadrolarının nitelik ve niceliklerini belirleme, bunları değiştirme ya da tümden ortadan kaldırma gibi yetkiler, tek başına Cumhurbaşkanına bırakılmıştır.[14]
4) Önceki dönemler boyunca bakanlıkların ve bakanlık örgütlerinde yer alan hizmet birimlerinin kurulması, kaldırılması, görevleri, yetkileri ve teşkilatları kanunla yani TBMM iradesiyle düzenlenirken[15] yeni dönemde bütün bu yetkiler de Cumhurbaşkanı’nın iradesine bırakılmıştır.[16]
Yani artık, Cumhurbaşkanı tek yanlı iradesiyle; bakanlıklar, genel müdürlükler, daireler kurabilecek, kaldırabilecek, bunların görev ve yetkilerini dilediği gibi değiştirebilecektir.
5) Yukarıdan beri sayılan yetkilerin doğal bir uzantısı olarak, Cumhurbaşkanının 3 Sayılı Kararname ile atama konusunda “tek seçici” kılındığı kuruluşlardaki “atanma şartları” da Cumhurbaşkanının takdirine bağlanmıştır. Cumhurbaşkanı, bundan böyle bu kuruluşlara atanacak kamu görevlilerinin hangi nitelikleri (yaş, cinsiyet, eğitim, deneyim vs.) taşımaları gerektiğine de tek başına karar verecektir.[17]
Bu ana başlık altında sözü edilmesi gereken bir önemli konu da öteden beri bakanlıklardaki en üst düzey memur olan müsteşarların yerini de artık görev süreleri bakan ile eşitlenmiş “bakan yardımcılarının” almış olmasıdır. Ne var ki bu değişiklik esasen 2011 yılında gerçekleşmiş olduğundan, bu makalede konu ayrıntılı biçimde irdelenmemiştir.[18]
YENİ SİSTEMDE “CUMHURBAŞKANI YARDIMCILARI” SORUNU
Yukarıdan beri sıraladığımız olumsuz değişiklikler arasında öyle biri var ki, büsbütün ayrı bir başlıkta ele alınmayı hak ediyor.
Yeni dönemin bu en dikkat çekici bürokratik-operasyonel gelişmesi, sisteme eklemlenen “Cumhurbaşkanı Yardımcılığı”’dır.
Türkiye Cumhuriyeti’nin bütün demokratik tarihi boyunca, hiçbir zaman oluşturulmamış, çünkü hiçbir zaman gereksinim duyulmamış bu makam, 2017 Anayasa değişiklikleriyle oluşturuldu.
Anayasa’nın bu konudaki (2017 değişikliği) hükmü şöyledir:
Md.106- Cumhurbaşkanı, seçildikten sonra bir veya daha fazla Cumhurbaşkanı yardımcısı atayabilir.
Cumhurbaşkanlığı makamının herhangi bir nedenle boşalması halinde, kırk beş gün içinde Cumhurbaşkanı seçimi yapılır. Yenisi seçilene kadar Cumhurbaşkanı yardımcısı Cumhurbaşkanlığına vekâlet eder ve Cumhurbaşkanına ait yetkileri kullanır.
Cumhurbaşkanının hastalık ve yurt dışına çıkma gibi sebeplerle geçici olarak görevinden ayrılması hallerinde, Cumhurbaşkanı yardımcısı Cumhurbaşkanına vekâlet eder ve Cumhurbaşkanına ait yetkileri kullanır.
Böylece, Cumhurbaşkanının dilerse 1, dilerse 3-5 yardımcı atayabileceği, bunları önem sırasına koyabileceği ve yokluğunda kendisine hangisinin vekâlet edeceğine karar vereceği anlaşılmaktadır.
Bu yeni oluşumdaki en önemli problem şudur:
Son derece geniş Anayasal yetkilerle donatılmış, yürütme yetkisini tek başına kullanan, bu nedenle de “seçilerek göreve gelen” Cumhurbaşkanına ait bütün yetkiler, onun yokluğunda, “seçilmemiş kişiler” tarafından kullanılacaktır!
Böyle bir yetki kullanımı; duruma göre demokratik rejim, hatta duruma göre devlet için “yaşamsal” düzeyde olumsuzluk riski taşımaktadır.
Şöyle ki:
Cumhurbaşkanı’nın hastalık ya da dış seyahat gibi nedenlerle görevden geçici olarak ayrıldığı durumlarda, Cumhurbaşkanı Yardımcılarının asıl makam sahibinin gözetim ve denetimi altında çok sınırlı yetkiler kullanabileceklerini varsaymak ve “endişelenmemek” mümkün görülebilir.
Fakat Cumhurbaşkanlığı makamı, sözgelimi “ölüm” nedeniyle boşaldıysa ne olabilir? O zaman, 45 gün (seçim sürecindeki yasal gereklilikler nedeniyle bu süre pratikte 3 aya kadar, hatta daha fazla uzayabilir) boyunca, “seçilmemiş” Cumhurbaşkanı Yardımcısı, “seçilmiş” Cumhurbaşkanına ait bütün Anayasal yetkileri dilediği gibi kullanabilecektir![19]
Böyle bir duruma, başkanlık sistemi denilince en önde gelen ABD’de ve diğer gelişkin başkanlık tipi demokrasilerde hiç rastlanmaz. Genellikle bu sistemin daha otoriter-güç merkezli uygulamalarının görüldüğü, bu nedenle “başkancı sistemler” olarak adlandırılan[20] Güney Amerika ülkelerinin bile çoğunda, başkan yardımcıları başkan ile birlikte seçilmektedirler.[21]
Seçilmiş Cumhurbaşkanına tanınmış Anayasal yetkilerin[22] seçilmemiş bir kişi (ya da kişiler) tarafından kullanılmasının, demokratik sistem üzerinde yaratabileceği olumsuz etkileri uzun uzun açıklamaya gerek bile bulunmamaktadır. Dünyadaki pek çok uygulama; böylesi sistemlerin “diktatoryal eğilimleri” güçlendirdiğini göstermektedir.
SONUÇ
Türkiye, 16.04.2017 tarihinde yapılan referandum ile gerçekleşen ve 24.06.2018 tarihindeki seçimlerle birlikte tümüyle yürürlüğe girmiş olan Anayasa değişiklikleriyle, yepyeni bir yönetim dönemine adım atmış bulunuyor.
Literatürde “Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi” olarak adlandırılan, fakat pek çok kaynakta da “Türk Tipi Başkanlık Sistemi” olarak anılan bu sistemin gerek teori gerekse de 5 yılı aşkın pratik uygulamalar bağlamında yarattığı ve yaratma riski taşıdığı olumsuzlukların her biri ayrı ayrı incelenmeyi ve değerlendirilmeyi hak etmektedir.
Yeni sistemin “kamu bürokrasisi” üzerindeki olumsuz etkilerini incelediğimiz bu makalemizde ulaştığımız sonuçları ise şöyle özetlemek mümkündür:
Bütün yürütme gücünü tek kişiye veren Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi, Türkiye Cumhuriyeti’nin 1924 Anayasasından bu yana gelenekselleşen ve kurumsallaşan bürokratik yapılanmasında bir dizi olumsuz değişim yaratmıştır. Öteden beri belli ölçülerde de olsa ortak akla ve siyasal oydaşmaya dayalı biçimde gerçekleşen üst düzey bürokrat atamalarını tamamen “tek seçici” durumundaki Cumhurbaşkanının tercih ve iradesine bırakan bu sistem; bürokrasinin siyasal iktidardan değil, temel anayasal normlardan güç alan, vatandaş nezdinde de “devletin memuru” sözüyle vücut bulan görünümünü bozmuştur.
Yine bu yeni sistem, üst düzey bürokratların görev sürelerini Cumhurbaşkanının görev süresiyle sınırlandırarak, kamu hizmetinin en önemli prensiplerinden olan ve vatandaş nezdinde “devletin devamlılığı” olarak anlaşılan “kesintisizlik” görünümünü de bozmuştur.
Bu yeni sistemin bürokrasi üzerinde yarattığı bir başka önemli olumsuzluk; sisteme eklemlenen “atanmış” Cumhurbaşkanı Yardımcılığı kadrosu olmuştur. Çünkü görevdeki Cumhurbaşkanına “seçilmişliği” nedeniyle tanınan bütün Anayasal yetkiler, bu makamın geçici ya da sürekli olarak boşalması durumunda, “seçilmemiş” Cumhurbaşkanı Yardımcıları tarafından, “kayıtsız ve şartsız biçimde” kullanılabilecektir. Modern demokratik başkanlık sistemlerinde asla rastlanmayan, dünyanın farklı bölgelerindeki “başkancı” sistemlerde bile nadiren görülen bu “atanmış Cumhurbaşkanı Yardımcılığı” kadrosu, genel kabul görmüş demokratik standartlara aykırı bir yapılanmadır.
DİPNOTLAR:
[1] Cumhurbaşkanını halkın seçmesini ve dolaylı bir Başkanlık Sistemi’ne geçişi 1980 asker darbesini gerçekleştiren Kenan Evren de çok istemiş ve savunmuştur.
[2]Geçmişte, Turgut Özal ve Süleyman Demirel gündeme getirdiğinde başkanlık sistemine karşı çıkanların, günümüzde bu kez savunduklarına ilişkin örnekler, dijital ortamda çokça mevcuttur.
[3]Türkiye Cumhuriyeti Anayasasında yapılan söz konusu değişiklikler, TBMM’de 21.01.2017 tarihinde kabul edilerek 11.02.2017 tarihli ve 29976 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan 6771 sayılı “Türkiye Cumhuriyeti Anayasasında Değişiklik yapılmasına Dair Kanun”un, 16.04.2017 tarihinde yapılan Anayasa Referandumu ile kabul edilmesi üzerine gerçekleşmiştir. Yasanın “Yürürlük” maddesindeki ayrıntılı hükümlere uygun biçimde, bu değişikliklerin büyük bölümü, 24.06.2018 tarihinde ikisi birlikte yapılan Cumhurbaşkanlığı ve Milletvekili Genel Seçimlerinden sonra yürürlüğe girmiştir.
[4] Ömer Şafak Kalkar ve Aysun Yemen Öcal, “Bir İçerik Analizi: Türk Tipi Başkanlık Sistemi”, Balıkesir Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi, Cilt 1, Sayı 2, Sf: 8.
[5] TBMM tarafından 31.05.2007 tarihinde kabul edilen ve 16.06.2007 günlü, 26554 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan 5678 sayılı yasanın 21.10.2007 tarihinde halkoylaması ile kabul edilmesi sonucunda, ilk kez Cumhurbaşkanının halk tarafından seçimi 10.08.2014 tarihinde gerçekleşmiştir. 2007 Anayasa değişikliği, Cumhurbaşkanının görev ve yetkilerinde değişiklikler öngörmemiştir. Başlıca değişiklikler şunlar olmuştur:
- a) Cumhurbaşkanının halk tarafından seçilmesi,
- b) Cumhurbaşkanının görev süresinin 7 yıldan 5 yıla düşürülmesi,
- c) Cumhurbaşkanının ikinci bir dönem daha seçilebilmesi.
[6] 20.04.1924 kabul tarihli ve 491 sayılı 1924 Anayasası (Teşkilatı Esasiye Kanunu), 1921 Anayasasındaki “meclis hükümeti” sistemini değiştirerek, “meclise karşı sorumlu bakanlar kurulu” oluşturmuş ve bu sistem 2017 değişikliklerine kadar bütün anayasalarda korunmuştu.
[7] “Üst düzey kamu görevlisi” deyimi; Anayasamızda ya da yönetim yasalarında tanımlanmış-açıklanmış değildir. Bununla birlikte, bu deyimin içerdiği yönetimsel makamlar hemen tüm vatandaşların zihninde aynı görevlileri çağrıştırır. Bunlar; kamu kurumlarının tepe koltuklarında oturan, karar ve emir veren, işlem yapan ve sorunları çözme yetkisi ile donatılmış memurlardır: Müsteşarlar, büyükelçiler, rektörler, valiler, kaymakamlar, il müdürleri, genel müdürler ve benzeri kadrolar bu kapsamdadır.
[8] 25.04.1981 günlü ve 17321 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan 2451 sayılı Kanun ekindeki cetvellerde, Başbakanlık, bakanlık ve bağlı kuruluşlarında çalışan görevlilerin hangilerinin müşterek kararnameyle, hangilerinin ise bakanlar kurulu kararnamesiyle atanacakları listelenmişti. 25.06.1981 günlü ve 17371 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan 2477 sayılı Kanun ile de diğer kamu kurumlarındaki görevlilerin hangi usulle atanacakları saptanmıştı. Her iki Kanun, 09.07.2018 günlü ve 30473 (mükerrer 3) sayılı Resmî Gazetede yayımlanan 703 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 130 ve 131. maddeleri ile yürürlükten kaldırılmıştır. Yeni döneme ilişkin atama yöntemleri ise 3 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile belirlenmiştir.
[9] Bütün bunları mümkün kılan, Anayasa’nın 104. Maddesinde gerçekleştirilen değişiklik oldu.
[10] Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin, bürokratik yapılanma ile doğrudan ilgili olanları, özellikle ilk 4 Kararnamedir. (1), (2) ve (3) sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri 10.07.2018 günlü ve 30474 sayılı Resmî Gazetede, (4) sayılı Kararname ise 15.07.2018 günlü ve 304579 sayılı Resmî Gazetede yayımlanmıştır.
Bu Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinden önce, 09.07.2018 günlü ve 30473 mükerrer 3 sayılı Resmî Gazetede yayımlanan 703 sayılı “Anayasada Yapılan Değişikliklere Uyum Sağlanması Amacıyla Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Hükmünde Kararname” de aynı kapsamda değerlendirilmelidir.
[11] 2 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 2 sayılı “Kapsam” Maddesinde, sadece 5018 sayılı Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Kanunu ekindeki 2 sayılı listede yer alan üst kurullar kapsam dışı tutulmuştur.
[12] 2 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi Ek Madde: 2
[13] 190 Sayılı Kanun Hükmünde Kararname, 14.12.1983 günlü ve 18251 sayılı Resmî Gazetede yayımlanmıştır.
[14] (2) sayılı Kararnamenin 7. Ve 10. Maddeleri.
[15] 1982 Anayasası Md.113- “Bakanlıkların kurulması, kaldırılması, görevleri, yetkileri ve teşkilatı kanunla düzenlenir.”
[16] 2017 Anayasa Değişikliklerinden sonra Md.106- “Bakanlıkların kurulması, kaldırılması, görevleri ve yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez ve taşra teşkilatlarının kurulması Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenir.”
[17] (3) sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin “Atanma şartları” başlıklı 3. Maddesi.
Nitekim, bu maddede “4 yıllık yükseköğretim mezunu olmak” koşulunun alt özellikleri (mühendislik, iktisat, bilgisayar, hukuk vs) hiç belirtilmediğinden, Üst Kurullarda o Üst Kurulun görev alanlarıyla uyuşmayan 4 yıllık yüksek öğretim mezunu kişilerin görevlendirildiği örnekler çoktur. Bu konuda daha detaylı bilgi için: Hıfzı Deveci, “Sistem Reformu: Düzenleyici Kurumlar Rejimi: Nereden Nereye? 2.Bölüm” https://pitgem.org/2022/03/sistem-reformu-duzenleyici-kurumlar-rejimi-nereden-nereye-bolum-2/
[18] Bakanlıklar bürokrasisinde “bakan yardımcıları” görevlendirilmesi, 27.09.1984 tarihinde kabul edilen 3046 sayılı Kanunun 21. Maddesine, 08.06.2011 tarihli 643 sayılı KHK’nın 3. maddesi ile yapılan ekleme ile gerçekleştirilmiştir. Fakat 2018’e kadar Müsteşarlar bakan yardımcıları ile birlikte görev yapmayı sürdürmüşlerdir. 3046 sayılı Kanunda, 07.09.2018 tarihli 703 sayılı KHK’nın 41. maddesi ile yapılan değişiklikle de bakanlık bürokrasilerindeki müsteşarlıklar tamamen kaldırılmıştır.
Bu konuda ayrıntılı bilgi için; Hıfzı Deveci, “Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sisteminde Bakan Yardımcılığı Sorunu”, Kaynak:
[19] Anayasanın (2017 değişikliklerinden sonraki) 106. Maddesine göre, Cumhurbaşkanlığı makamının herhangi bir nedenle boşalması halinde, kırk beş gün içinde Cumhurbaşkanı seçimi yapılacaktır. Ne var ki bu süreç, çeşitli nedenlerle (itirazlar, yeniden sayımlar hatta seçimin yenilenmesi vb.) 45 günden çok daha uzun sürede sonuçlanabilecektir.
[20] ABD ve bazı gelişmiş demokrasiler dışında, Asya ve Güney Amerika ülkelerinde uygulanan başkanlık sistemlerinde genellikle otoriter bir yapı göze çarptığından, bunlar “başkancı” sistemler olarak adlandırılmaktadır (Adnan Küçük, 2016: 27). Başkancı sistemlerin çıkış noktaları ABD başkanlık sistemi olsa da başkanlık sisteminin özünü oluşturan kuvvetler ayrılığı ilkelerinden ciddi sapmaların olduğu ve siyasi hayatı başkanın tekeline alacak yapıların kurulduğu görülmektedir.
KAYNAKLAR:
1) Can Akbay, “Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sisteminde Üst Düzey Kamu Yöneticilerinin Statüsü” Doktora Tezi, Necmettin Erbakan Üni. Sos. Bil. Enst. Siyaset Bil.ve Kamu Yön. A.B.D., Konya 2022, Sf.40)
2) Ali Fuat Gökçe, “Başkanlık Sistemi Uygulamaları: ABD, Venezuela, Meksika, Brezilya, Arjantin” Akademik Bakış Dergisi, Sayı: 30 Mayıs-Haziran 2012,
3) Türkiye Cumhuriyeti Dışişleri Bakanlığı’nın “Ülkelerin Siyasi Görünümü” internet bilgi sayfaları.
[21] ABD’de başkan adayları bir başkan yardımcısı adayı ile birlikte seçime girmektedirler. Aynı durum, başkanlık sistemi ile yönetilen Arjantin’de, Brezilya’da böyledir. Meksika’da Başkan Yardımcısı yoktur. Venezüella’da ise başkan, yardımcısını seçebilmektedir.
[22] “Türk Tipi Başkanlık” sisteminde Cumhurbaşkanına tanınan yetkilerin, klasik yürütme yetkilerini aştığı, yasamanın be hatta yargının alanına giren pek çok yetkiyi de kapsadığı yönündeki akademik-siyasal tartışmalar çeşitli boyutlarda halen sürmektedir.
